¿Cuáles son los plazos para interponer el recurso contencioso-administrativo en función de su objeto y cuándo debe publicarse dicha interposición?

Plazos para la interposición del recurso contencioso-administrativo atendiendo a su objeto

Los plazos para la interposición del recurso contencioso administrativo dependerán de si el acto es expreso o presunto, si es vía de hecho, si es un litigio entre administraciones, etc. El artículo 46 de la LJCA establece estos plazos y también el relativo al recurso de lesividad.

a) Plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo

• Acto expreso. Si el recurso contencioso-administrativo se plantea frente a la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto expreso que ponga fin a la vía administrativa, el plazo será de dos meses.
• Acto presunto. Si la notificación o publicación del acto que pone fin a la vía administrativa no fuera expresa, el plazo será de seis meses, y se contará a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.
• Inactividad. En los supuestos previstos en el artículo 29 de la LJCA, los dos meses se contarán a partir del día siguiente al vencimiento de los plazos señalados en dicho artículo. Estos supuestos son:

Artículo 29 

«1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, estos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si esta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78».

• Vía de hecho. Si el recurso se planteara contra una actuación en vía de hecho, el plazo para interponerlo será de diez días a contar desde el día siguiente a la terminación del plazo establecido en el artículo 30 de la LJCA, en el que se establece la posibilidad de formular requerimiento previo a la Administración actuante, intimando su cesación. Si en el plazo de los diez días siguientes al requerimiento, este no fuere atendido, se podrá interponer directamente recurso contencioso-administrativo. En el caso de no formular requerimiento, el plazo será de veinte días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho.
• Resolución de la reposición. Si el recurso se plantea contra una resolución de recurso potestativo de reposición, el plazo para interponerlo se contará desde el día siguiente a la notificación expresa o desde el día en que deba entenderse presuntamente desestimado por ausencia de resolución expresa (silencio negativo).
• Litigios entre Administraciones. El plazo para interponer recurso contencioso administrativo en los litigios entre Administraciones será de dos meses, salvo que la ley establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en el artículo 44 de la LJCA, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado.

b) Plazo para la interposición del recurso de lesividad

El recurso de lesividad tendrá un plazo de presentación de dos meses a contar desde el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad objeto del recurso.

A TENER EN CUENTA. El plazo previsto por el artículo 46.1 de la LJCA para los actos no expresos no es de aplicación al silencio negativo. La razón es que el silencio negativo no es un acto presunto y no está sometido al plazo de impugnación jurisdiccional previsto en el artículo 46.1 de la LJCA.

En efecto, en la Ley 30/1992 el silencio negativo era un verdadero acto presunto de contenido determinado (denegatorio), que la Administración no podía luego modificar mediante una resolución expresa de signo contrario. Con la reforma de la Ley 30/1992, operada por la Ley 4/1999, el silencio negativo volvió a ser —como sucedía antaño, en la LPA de 1958 (art. 94.3)— una mera ficción que dota al administrado de un derecho reaccional para acudir a la vía de impugnación judicial, pero que deja subsistente la obligación de la Administración de resolver expresamente.

Y lo mismo sucede actualmente con la LPAC. Así, mientras que el silencio positivo tiene la consideración de un verdadero acto presunto ejecutable (art. 24.2 de la LPAC), el silencio negativo, por un lado, no excusa a la Administración de dictar resolución expresa en cualquier caso (arts. 21 y 25 de la LPAC), sin vinculación al sentido del silencio [art. 24.3.b) de la LPAC], y, por otro, el interesado no tiene un plazo preclusivo para interponer el recurso contencioso-administrativo.

En la STS, rec. 30/2003, de 23 de enero de 2004, ECLI:ES:TS:2004:269, puede leerse:

«Tratándose de silencio negativo, desde la reforma de la Ley 30/1992 por Ley 4/1999, ya no cabe hablar de actos presuntos desestimatorios sino solo —nuevamente— de ficción legal que abre la posibilidad de impugnación, en beneficio del interesado. Así resulta de la nueva redacción del artículo 43.3 de dicha Ley de Procedimiento Administrativo Común, al diferenciar los efectos del silencio estimatorio y desestimatorio, señalando para este último —a diferencia del primero o positivo— que la “desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente”. Para la estimación por silencio se dice que tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. Para la desestimación, por el contrario, que tiene “los solos efectos” dichos. Por ello, el supuesto de desestimaciones por silencio negativo ya no puede entenderse comprendido en la previsión del artículo 46.1 LJCA, promulgada en momento en que la Ley 30/1992 sí parecía considerar tales desestimaciones como verdaderos actos y no simplemente como una ficción legal.

Tampoco en el supuesto —más problemático quizás— ex artículo 46.4 LJCA, que no habla de producción de acto presunto sino de inteligencia de presunta desestimación —en referencia quizás a la ficción jurídica—».

En suma, cuando la Administración incumple su obligación de resolver, no hay acto administrativo alguno que confirme la resolución impugnada, no hay «acto presunto» que determine el día inicial en el cómputo del plazo para impetrar la tutela judicial, de manera que el actual régimen del silencio negativo es incompatible con el mantenimiento del plazo preclusivo del artículo 46.1 de la LJCA, que toma en consideración la fecha en que se produzca el acto presunto para interponer el recurso en sede judicial. La STS, rec. 30/2003, de 23 de enero de 2004, ECLI:ES:TS:2004:269, lo dice con rotundidad (fj 4.3): «la remisión que el artículo 46.1 de la Ley Jurisdiccional hace al acto presunto, no es susceptible de ser aplicada al silencio negativo, pues la regulación que del silencio negativo se hace en la LRJPAC lo configura como una ficción y no como un acto presunto».

Los argumentos utilizados por el Tribunal Supremo para llegar a esta conclusión no son nada desdeñables. En primer lugar, a la Administración que da la callada por respuesta le reprocha generar una situación de inseguridad; y, en segundo término, recuerda a la Administración su ineludible obligación de informar en todo caso a los interesados de los efectos del silencio. Transcribimos los fundamentos jurídicos 2 y 3 de la sentencia citada:

«Segundo. [...] La Administración no puede ocultar, ni desconocer, que es ella quien genera la situación de inseguridad al no dictar resolución expresa. Tampoco puede olvidar que esa omisión constituye un frontal incumplimiento del mandato contenido en el artículo 42.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Siendo esto así, como lo es, no es de recibo que quien genera mediante una conducta claramente ilegal y contraria al ordenamiento una situación de inseguridad jurídica pueda esgrimir esa inseguridad a su favor, pretendiendo obtener de ella ventajas frente a quienes sufren los efectos de la inseguridad creada.

Hemos dicho de modo reiterado, que nadie puede obtener beneficios de sus propios errores, omisiones e infracciones. Y esto, y no otra cosa, es lo que la Administración pretende cuando opone la inseguridad jurídica que se deriva de un estado de cosas que tiene su origen en su propio incumplimiento al no resolver los procedimientos pendientes, pues el modo lógico, natural, legal y que demanda la naturaleza de las cosas, para hacer cesar el estado de inseguridad que se denuncia es el de decidir las cuestiones planteadas. Por eso, la Administración, mediante el cumplimiento de la Ley, puede hacer cesar, de raíz, el estado de inseguridad jurídica, de cuya existencia aquí se lamenta [...].

Tercero. [...] El actual artículo 42.4.2.º de la LRJPAC dispone: “En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente”.

El precepto tiene su origen en el mandato del artículo noveno de la Constitución, desarrollado por el legislador, precisamente, para garantizar la seguridad jurídica.

En él se establece una regla general, universal, que no admite excepciones: “en todo caso”, regla general que se dirige a las Administraciones Públicas (todas) quienes necesariamente “informarán” a los interesados y un contenido explícito de ese mandato informativo.

La exégesis de este texto, complementada con la doctrina constitucional antes transcrita, obliga a concluir que, en tanto las Administraciones Públicas no informen a los interesados de los extremos a que dicho precepto se refiere, los plazos para la interposición de los recursos no empiezan a correr. En el supuesto que decidimos no se ha producido esta notificación, razón por la que el plazo para la interposición del recurso contencioso no ha comenzado, resultando improcedente, como hace la sentencia impugnada, la inadmisibilidad alegada, con la consiguiente desestimación del recurso formulado en interés de Ley».

En esta línea se pronunció el Pleno del Tribunal Constitucional, en la sentencia n.º 52/2014, de 10 de abril, ECLI:ES:TC:2014:52:

«[...] la Administración sigue estando obligada a resolver expresamente, sin vinculación al sentido negativo del silencio [arts. 42.1 y 43.3 b) LPC], el inciso segundo del artículo 46.1 de la LJCA ha dejado de ser aplicable a dicho supuesto. En otras palabras, se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el artículo 46.1 de la LJCA.

Así entendido, es manifiesto que el inciso legal cuestionado no impide u obstaculiza en forma alguna el acceso a la jurisdicción de los solicitantes o los terceros interesados afectados por una desestimación por silencio. Por todo ello, procede declarar que el inciso legal cuestionado no vulnera el artículo 24.1 CE.

Conclusión en parte coincidente con la que mantiene el Tribunal Supremo (SSTS 269/2004, de 23 de enero; 2024/2006, de 21 de marzo; 4384/2007, de 30 de mayo; 1600/2009, de 31 de marzo, y 1978/2013, de 17 de abril) en la interpretación de este precepto tras la reforma de la Ley 30/1992 operada por la referida Ley 4/1999, cuando se trata de supuestos en los que, como el que ha dado lugar al planteamiento de la presente cuestión, se reacciona frente a la desestimación por silencio».

Por lo tanto, frente al silencio negativo no existe plazo para interponer recurso contencioso-administrativo.

CUESTIÓN

Unos particulares recurren la resolución de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento X que les deniega una licencia de obras. Más tarde, dado que este recurso no obtuvo respuesta de ningún tipo en varios meses, deciden interponer recurso contencioso-administrativo por la desestimación mediante silencio administrativo.

El abogado del Ayuntamiento X (en representación de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento X) pide la inadmisión del recurso por considerar que los particulares lo han interpuesto fuera de plazo, ya que entiende que se excede lo previsto en el artículo 46 de la LJCA, al haber transcurrido más de seis meses desde la desestimación por silencio.

¿Es correcta la pretensión del letrado del Ayuntamiento X?

Más allá de lo establecido en el artículo 46 de la LJCA, la jurisprudencia ha venido admitiendo la inaplicación del mencionado precepto a los recursos interpuestos contra el silencio negativo. En efecto, el citado artículo 46 se refiere a «acto» no expreso o, si prefiere, a «acto presunto»; y, si bien el silencio positivo sí constituye o es equivalente a un acto presunto, el silencio negativo no lo es, pues constituye una mera ficción reaccional. Así lo establecen, entre otras, la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 14/2006, de 16 de enero, ECLI:ES:TC:2006:14, o la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 52/2014, de 10 de abril, ECLI:ES:TC:2014:52.

Por tanto, el plazo de 6 meses no se aplica a las decisiones presuntamente desestimatorias adoptadas por silencio administrativo, y el recurso contencioso-administrativo contra el silencio administrativo negativo podrá plantearse en cualquier momento, ya que la Administración está obligada a resolver.

Por todo ello, la pretensión de inadmisión por extemporaneidad formulada por el letrado del Ayuntamiento X no será atendida y el recurso se admitirá a trámite.

Publicación de la interposición del recurso contencioso

El artículo 47 de la LJCA establece que una vez que el letrado de la Administración de Justicia ha comprobado la validez de la comparecencia (art. 45.3 de la LJCA), en el siguiente día hábil acordará, cuando lo solicite el recurrente:

• Que se anuncie la interposición del recurso.
• Remitirá de oficio electrónicamente al órgano competente para su publicación en el periódico oficial que proceda, atendiendo al ámbito territorial de competencia del órgano cuya actividad administrativa está siendo recurrida. También podrá el LAJ acordar de oficio la publicación, si lo estima conveniente.

A TENER EN CUENTA. El artículo 47.1 de la LJCA ha sido modificado por el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, entrando en vigor el 20 de marzo de 2024. La modificación radica en que se añade la remisión electrónica por el LAJ del recurso al órgano competente para su publicación.

Sin embargo, si el recurso se hubiera iniciado mediante demanda en los supuestos previstos por el artículo 45.5 de la LJCA, interpuesta contra una disposición general, se procederá a la publicación del anuncio y se concederán quince días para la personación de quienes tengan interés legítimo en sostener la conformidad a derecho de la disposición, acto o conducta impugnados. Una vez que ha transcurrido este plazo, el LAJ procederá a dar traslado de la demanda y de los documentos que la acompañen para que sea contestada primero por la Administración y luego por los demás demandados que se hubieran personado (art. 47.2 de la LJCA).