¿Cuáles son las pretensiones de las partes en el orden contencioso-administrativo?

Se regulan las pretensiones de las partes en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo en el título III, capítulo II, artículos 31 a 33 de la LJCA.

La ley regula una serie de instrumentos a través de los cuales el demandante puede ver reparada su situación, que ha sido provocada por un mal funcionamiento de la actuación administrativa. 

Se establecen diferentes medidas que pueden ser solicitadas dependiendo de si el objeto se refiere a la impugnación de un acto o disposición, si es relativo a la inactividad de la Administración o si, por el contrario, la actuación administrativa ha causado daños mediante la vía de hecho.

Indemnización por daños y perjuicios en el orden contencioso

Se regula en el artículo 31 de la LJCA que cuando el demandante considere que los actos y disposiciones emitidos en el procedimiento en el que es parte no son conformes a derecho y, además, estos actos o disposiciones son recurribles atendiendo a lo establecido en los artículos 25 a 30 del capítulo I del título III de la LJCA, podrá solicitar su anulación.

Asimismo, podrá solicitar el reconocimiento de una situación jurídica individualizada con las consiguientes medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de aquella, entre ellas, la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda (art. 31.2 de la LJCA).

En este sentido, se entiende que se excluye la necesidad de presentar una reclamación administrativa previa, cuando la pretensión indemnizatoria se efectúa como medida para hacer efectiva la situación jurídica individualizada cuyo reconocimiento se pretende. Así se recoge en la sentencia del Tribunal Supremo n.º 616/2018, de 16 de abril, ECLI:ES:TS:2018:1399, cuando dice:

«Esta pretensión de indemnización se ha de formular como un complemento a una acción de anulación y, por tanto, puede plantearse por primera vez en el recurso contencioso-administrativo al formularla pretensión. Esta es la diferencia principal de la pretensión de nulidad, con la acción de responsabilidad patrimonial, pues esta acción de responsabilidad necesita que haya sido planteada previamente en vía administrativa y el fundamento de la misma radica en que el administrado no tiene el deber de soportar el daño que ha ocasionado una actuación administrativa que puede ser conforme a Derecho.

En el sentido indicado se pronuncia esta Sala cuando declara, en sentencia de 16 de marzo de 2009 ?recurso de casación núm. 7679/2005—, que

"(...) la pretensión de indemnización de daños y perjuicios puede hacerse directamente ante el tribunal de lo contencioso-administrativo en aquellos casos en que sea el único medio de restablecer plenamente la situación jurídica que el acto administrativo o la vía de hecho perturbaron, pero cuando se articula como cuestión principal, sin ningún vínculo directo con la actuación impugnada, resulta necesaria la previa formulación de la petición en vía administrativa)"».

Como venimos indicando, por tanto, esta indemnización por daños y perjuicios tiene como fin último el resarcimiento de unos efectos desfavorables que la actuación de la Administración ha tenido sobre el demandante. No obstante, esta pretensión encuentra un límite, y es que, para poder solicitar la mencionada indemnización por esta vía, tiene que existir un vínculo entre el acto o la disposición impugnada y los daños ocasionados. En este sentido, se manifiesta en la sentencia arriba mencionada:

«No puede admitirse dicha pretensión porque no se trata de una pretensión resarcitoria subordinada a la anulación de la norma impugnada, al servicio del pleno reconocimiento de una situación jurídica individualizada. No. Al contrario, tal indemnización se solicitaba para el caso de que no se estimara la nulidad de la norma impugnada. En otras palabras, es una pretensión autónoma, al esgrimirse de forma desvinculada, y no ligada, a la nulidad del plan recurrido. De manera que no se trataba de una pretensión del artículo 31.2 de la LJCA que pretende, precisamente, el restablecimiento de la situación jurídica individualizada».

Por lo tanto, como conclusión, se deduce que esta medida indemnizatoria que regula el apartado 2.º del artículo 31 de la LJCA se convierte en un complemento de la solicitud de anulación del acto o disposición objeto del recurso y, no puede constituir, por tanto, una mera reclamación que actúe en segundo plano en caso de que la petición de anulación fuere desestimada. Se exige un vínculo directo con la actuación impugnada.

Obligaciones de hacer y de no hacer de la Administración

El artículo 32.1 de la LJCA hace referencia a los recursos que se plantean contra la inactividad por parte de la Administración. Para ello, se establece que el demandante, podrá solicitar al órgano jurisdiccional competente que exija a la Administración que cumpla con las obligaciones que han sido desatendidas y que han causado daños o perjuicios en el demandante. Se ha asentado doctrina acerca de este precepto en la sentencia del Tribunal Supremo n.º 111/2018, de 29 de enero, ECLI:ES:TS:2018:302:

«(...) esta Sala, dando respuesta a las cuestiones planteadas en este recurso de casación que presentan interés casacional objetivo, declara como doctrina jurisprudencial que:

1.-El procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es adecuado para que los afectados por la inejecución de un acto firme adoptado en materia de concesión de subvenciones puedan formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que están establecidas. No procede exceptuar de la aplicación de esta regla aquellos supuestos, como el analizado en este proceso, en que la Administración reconoce a un particular el derecho a percibir una subvención cuyo abono será realizado mediante pagos diferidos condicionados al cumplimiento o mantenimiento por el beneficiario de los requisitos exigidos por la normativa aplicable.

2.-La prosecución del procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no autoriza al juez o tribunal contencioso-administrativo a restringir las facultades de la Administración demandada de oponerse a la pretensión formulada por la parte demandante, relativa a que se condene a la Administración para que ejecute un acto firme en materia de concesión de subvenciones aduciendo motivos que justificaran el impago. Estas causas pueden ser alegadas en el procedimiento judicial aunque no hubieren sido expuestas previamente al resolver la reclamación en vía administrativa».

Por el contrario, el apartado 2.º del artículo 32 de la LJCA hace referencia a aquellos casos en los que la actuación administrativa se ha materializado mediante la vía de hecho. En estos casos, el demandante podrá solicitar:

• Que la vía de hecho se declare contraria a derecho.
• Que se ordene el cese de dicha situación.
• Que se adopten, en su caso, las medidas reguladas en el artículo 31.2 de la LJCA. 

Principio de congruencia

Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición (art. 33.1 de la LJCA). Esto responde al principio de congruencia, en relación con el cual también cabe citar el artículo 67 de la LJCA cuando dice que «La sentencia se dictará en el plazo de diez días desde que el pleito haya sido declarado concluso y decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso».

El precepto anterior guarda un claro paralelismo con el artículo 218 de la LEC a cuyos efectos no puede obviarse el carácter supletorio de esta norma, el cual establece:

«Las sentencias deben ser claras, precisas y congruentes con las demandas y con las demás pretensiones de las partes, deducidas oportunamente en el pleito. Harán las declaraciones que aquellas exijan, condenando o absolviendo al demandado y decidiendo todos los puntos litigiosos que hayan sido objeto del debate». 

Si bien, en relación con estos dos preceptos mencionados, señala la sentencia del Tribunal Supremo n.º 1182/2018, de 10 de julio, ECLI:ES:TS:2018:2718, que:

«Por otra parte el artículo 67 de la misma LRJCA establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el precepto citado como infringido (artículo 218 LEC), aunque los artículos 33.2 y 65.2 de la LRJCA —que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión— siempre exigen que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia».

A TENER EN CUENTA. A diferencia de lo que ocurre en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, los órganos económico-administrativos son competentes para resolver cuantas cuestiones de hecho o de derecho se ofrezcan en el expediente, hayan sido o no planteadas por los interesados, con la única prohibición de no empeorar la situación inicial del recurrente (art. 237.1 de la LGT).

Asimismo, si cuando el juez o tribunal que dicte sentencia considera conveniente que la cuestión sometida a su conocimiento pueda no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición, lo someterá a aquellas mediante providencia en que, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, los expondrá y concederá a los interesados un plazo común de diez días para que formulen las alegaciones que estimen oportunas, con suspensión del plazo para pronunciar el fallo. Contra la expresada providencia no cabrá recurso alguno (art. 33.2 de la LJCA). Esto mismo ocurrirá con los preceptos de una disposición general que hayan sido impugnados y que el tribunal entienda necesario extender el enjuiciamiento a otros por razones de conexión o consecuencia con los preceptos recurridos (art. 33.3 de la LJCA).

Lo anterior se traduce en lo que se conoce en derecho procesal como el principio iura novit curia.

En relación con los dos principios mencionados establece la sentencia del Tribunal Supremo n.º 841/2020, de 22 de junio, ECLI:ES:TS:2020:2204, que: 

«(...) la congruencia procesal es compatible con el principio iura novit curia en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos, y que la incongruencia es relevante desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos (artículo 24.1 y 2 CE), cuando como consecuencia de ella se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa; pero ello no ha acontecido en el supuesto de autos por cuanto el debate procesal se centró en los mismos hechos y la decisión adoptada no supuso la resolución de una cuestión nueva no pretendida por la recurrente.

Como ha señalado el Tribunal Constitucional (STC 227/2000, de 2 de octubre, ECLI:ES:TC:2000:227) "la que hemos llamado incongruencia extra petitum se produce cuando el órgano judicial concede algo no pedido o se pronuncia sobre una pretensión o una causa de pedir que no fue oportunamente deducida por los litigantes, e implica un desajuste o inadecuación entre el fallo o la parte dispositiva de la resolución judicial y la causa del pedir o el petitum (SSTC 98/1996, de 10 de junio, FJ 2; 220/1997, de 4 de diciembre, FJ 2; 9/1998, de 13 de enero, FJ 2; 215/1999, de 29 de noviembre, FJ 3; 85/2000, de 27 de marzo, FJ 3; 86/2000, de 27 de marzo, FJ 4). Ahora bien, la incongruencia extra petitum sólo tiene relevancia constitucional y lesiona el art. 24.1 CE en la medida en que provoque indefensión al defraudar el principio de contradicción. Solo si la Sentencia modifica la causa petendi o el petitum alterando la acción ejercitada, se habría dictado sin oportunidad de debate, ni defensa, sobre las nuevas posiciones en que el órgano judicial sitúa el thema decidendi (STC 98/1996 , FJ 2).

En este punto, debe recordarse que el órgano judicial únicamente está vinculado por la esencia de lo pedido y discutido en el pleito, y no por la literalidad de las concretas pretensiones ejercitadas, tal y como hayan sido formalmente solicitadas por los litigantes, de forma que no existirá la incongruencia extra petitum cuando el Juez o Tribunal decida o se pronuncie sobre una pretensión que, aunque no fue formal o expresamente ejercitada, estaba implícita o era consecuencia inescindible o necesaria de los pedimentos articulados o de la cuestión principal debatida en el proceso (STC 9/1998, FJ 2). En otras palabras, lo constitucionalmente decisivo desde las coordenadas procesales esenciales que exige el art. 24 CE, es si el sujeto ha podido alegar y probar lo que estimase por conveniente en relación con todos los aspectos esenciales del conflicto en el que se halla inmerso y que van a ser objeto de pronunciamiento judicial. Y ello sucederá claramente en relación con los aspectos expresa y formalmente suscitados por las partes y con los que lógica o legalmente se hallan anudados a ellos, pero también podrá suceder con pretensiones implícitas de tal naturaleza que hagan 'razonablemente previsible' su inclusión en el contenido del fallo (STC 144/1996, de 16 de octubre , FJ 4)"».

Son muchos los casos en los que nuestro Alto Tribunal se ha pronunciado sobre la relevancia constitucional del vicio de incongruencia de las resoluciones judiciales, en este sentido cabe citar la STS n.º 202/2018, de 12 de febrero, ECLI:ES:TS:2018:360, que estipula:

«Son muy numerosas las decisiones en las que este Tribunal ha abordado la relevancia constitucional del vicio de incongruencia de las resoluciones judiciales, precisando cómo y en qué casos una resolución incongruente puede lesionar un derecho fundamental amparado en el art. 24.1 CE. Se ha elaborado así un cuerpo de doctrina consolidado que aparece sistematizado con cierto detalle, entre otras, en la reciente STC 114/2003, de 16 junio (FJ 3), con las siguientes palabras:

"El vicio de incongruencia... puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una efectiva denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos en los que discurra la controversia procesal (SSTC 215/1999, de 29 de noviembre, FJ 3; 5/2001, de 15 de enero, FJ 4; 237/2001, de 18 de diciembre, FJ 6; 135/2002, de 3 de junio, FJ 3). El juicio sobre la congruencia de la resolución judicial precisa de la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso delimitado por sus elementos subjetivos —partes— y objetivos —causa de pedir y petitum— de tal modo que la adecuación debe extenderse tanto a la petición como a los hechos que la fundamentan (SSTC 219/1999, de 29 de noviembre, FJ 3; 5/2001, de 15 de enero , FJ 4)".

En consecuencia, el Tribunal Constitucional viene, pues, examinando el expresado vicio de la ausencia de congruencia de las resoluciones judiciales desde la triple perspectiva señalada:

a) Incongruencia positiva, o ultra petita ("ne eat iudex ultra petita partium" ), cuando el fallo de la sentencia contenga más de lo pedido por las partes; esto es, cuando la sentencia concede o niega lo que nadie ha pedido, dando o rechazando más, cuantitativa o cualitativamente, de lo que se reclama.

b) Incongruencia negativa, omisiva, citra petita , o "ex silentio" ("ne eat iudex citra petita partium"), cuando el fallo contenga menos de lo pedido por las partes; esto es, cuando la sentencia omite decidir sobre alguna de las pretensiones procesales, teniendo normalmente sólo un contenido cualitativo —al ser difícil el perfil cuantitativo, de dar más o menos de lo pedido por las partes—, tratándose de un vicio que se identifica con la vulneración del principio de exhaustividad y que implica la falta de pronunciamiento sobre alguna petición oportunamente deducida por las partes.

c) Incongruencia mixta, extra petita o por error ("ne eat iudex extra petita partium"), cuando el fallo de la sentencia contenga algo distinto de lo pedido por las partes, cuando las sentencias se pronuncian sobre pretensión distinta u objeto diferente al pretendido, lo cual no significa que el tribunal no pueda modificar el punto de vista jurídico de la cuestión planteada, de conformidad con el artículo 218.1, párrafo 2º, Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC)».