¿Cuáles son las cuestiones incidentales en la ejecución de sentencias contencioso-administrativas?

Dispone el artículo 109 de la LJCA:

«1. La Administración pública, las demás partes procesales y las personas afectadas por el fallo, mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia, podrán promover incidente para decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecución y especialmente las siguientes:

a) Órgano administrativo que ha de responsabilizarse de realizar las actuaciones.

b) Plazo máximo para su cumplimiento, en atención a las circunstancias que concurran.

c) Medios con que ha de llevarse a efecto y procedimiento a seguir.

2. Del escrito planteando la cuestión incidental el letrado de la Administración de Justicia dará traslado a las partes para que, en plazo común que no excederá de veinte días, aleguen lo que estimen procedente.

3. Evacuado el traslado o transcurrido el plazo a que se refiere el apartado anterior, el juez o tribunal dictará auto, en el plazo de diez días, decidiendo la cuestión planteada».

El procedimiento contemplado en el citado artículo, respecto a las cuestiones incidentales, consiste en un trámite simple y rápido para una ejecución sin dilaciones y en el que permite, además, la práctica de la prueba como así lo indica la jurisprudencia, a título de ejemplo citar la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 808/2005, de 25 de septiembre, ECLI:ES:TS:2007:6231, cuando dice «(…) Obviamente, el período probatorio sería también viable en este incidente».

En relación con el procedimiento del artículo 109 de la LJCA, la sentencia del Tribunal Supremo n.º 1900/2017, de 4 de diciembre, ECLI:ES:TS:2017:4222, establece:

«Al margen de las amplias facultades que la LRJCA concede en su artículo 108 al Juez o Tribunal para proceder a la ejecución de la sentencias firmes, y con la finalidad de obligar a la Administración a realizar una determinada actividad o dictar un acto, el citado texto legal de 1998 contempla y establece un procedimiento a través del cual han de plantearse y resolverse todas las cuestiones que se susciten en el desarrollo de la ejecución de las sentencias; esto es, el legislador deja establecido un marco procesal, obviamente incidental, en el que han de resolverse todas las cuestiones, de la más diversa índole, que pudieran plantearse en el intento de llevar el contenido del fallo "a puro y debido efecto"».

Asimismo, hace alusión, esta y otras muchas sentencias, a distintos aspectos del mismo.

Por lo que se refiere al objeto del expresado procedimiento incidental, recuerda la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 320/2023, de 3 de mayo, ECLI:ES:TSJM:2023:5678, con cita a la referida STS n.º 1900/2017, de 4 de diciembre, ECLI:ES:TS:2017:4222, que cuenta con una gran amplitud, al señalarse expresamente que puede estar constituido por «cuantas cuestiones se planteen en la ejecución». 

Si bien, el referido artículo 109.1 de la LJCA cita a título de ejemplo alguna de las cuestiones que pueden plantearse, no señala los objetos o contenidos de este procedimiento incidental como un numerus clausus, al referirse a ellos. Por tanto, tal amplitud del mencionado ámbito procedimental permite que el presente incidente pueda ser utilizado en determinados supuestos contemplados por la propia LJCA y directamente relacionados con la ejecución de las sentencias. 

No obstante, lo dispuesto en los párrafos anteriores no supone que toda cuestión conlleve necesariamente la apertura de este incidente procesal, sino solo cuando el juez estime que es necesario. Lo será, por tanto, en los tres supuestos enumerados por el legislador, pero en los demás puede que no sea necesario la tramitación del referido artículo 109 de la LJCA (sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria n.º 15/2017, de 20 de enero, ECLI:ES:TSJCANT:2017:575).

Para el planteamiento de las cuestiones incidentales que reconoce el artículo 109 de la LJCA hay que acudir al artículo 137 de la LJCA, que parte de la premisa de que todas las cuestiones incidentales suscitadas durante el proceso se deben sustanciar en pieza separada y no suspenden el curso de los autos.

Sobre este particular es interesante traer a colación la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 1337/2006, de 24 de junio de 2009, ECLI:ES:TS:2009:4369, que apunta que, la cuestión incidental supone una alteración procesal, una crisis objetiva o «cuestión accesoria que tiene su origen dentro del juicio» y, por tanto, una cuestión que, si no es puramente procesal, ha de guardar con la pretensión deducida una relación de tal naturaleza que, sin haber de inferirse de la sentencia, derive directamente del acto impugnado.

CUESTIONES

1. ¿Qué diferencia existe entre las cuestiones incidentales que se contemplan en el artículo 109 de la LJCA respecto a la ejecución en el proceso civil?

Los tribunales han venido marcando una interpretación acerca de las cuestiones incidentales que se contemplan en el artículo 109 de la LJCA, así como la diferenciación que ha de apreciarse respecto a la ejecución en el proceso civil.

En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 4915/2008, de 18 de noviembre de 2009, ECLI:ES:TS:2009:7444, señala que en el proceso civil la ejecución se produce siempre a instancia de parte, mediante demanda, nunca de oficio, siendo, por tanto, en el proceso civil voluntaria. En el proceso contencioso-administrativo, por el contrario, la ejecución es siempre necesaria, siendo el propio órgano jurisdiccional el que da inicio a la ejecución, mediante la comunicación de la sentencia firme al órgano administrativo, que tiene que proceder a su estricto cumplimiento en el plazo de dos meses establecido en el artículo 104.2 de la ley jurisdiccional. 

2. ¿En qué momento comienza la ejecución?

Transcurrido el plazo de ejecución voluntaria, y mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia, cualquiera de las partes y personas afectadas puede promover un incidente para decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecución, como dispone el mencionado art. 109 de la LJCA.

De lo anterior puede deducirse, tal y como establece la mencionada sentencia del Tribunal Supremo, rec. 4915/2008, de 18 de noviembre de 2009, ECLI:ES:TS:2009:7444, que la ejecución empieza en ese momento, en el que finaliza el plazo de ejecución voluntaria, pues durante este plazo, el juzgado o tribunal no se desvincula totalmente de la ejecución de la sentencia, toda vez que la ley jurisdiccional veta que pueda instarse, durante tal período temporal, la ejecución forzosa.

3. Además de abrir un incidente en la ejecución de la sentencia, ¿existe alguna otra vía de impugnación de actos y disposiciones dictadas en ejecución de una sentencia firme que, a su vez, había declarado la nulidad, en todo o en parte, de un acto o disposición general anterior?

Sí, existe una doble vía, de un lado, el cauce procesal que permite, al amparo del artículo 109 de la LJCA, abrir un incidente en la ejecución de la sentencia. Y, de otro, se encuentra el cauce procesal general que faculta para interponer un recurso contencioso-administrativo independiente al amparo del artículo 45 del mismo texto legal.

En el primer caso se comprenden todas aquellas incidencias de la LJCA que regulan la desviación de poder en el momento de la ejecución, que tienen por objeto determinar o comprobar que el nuevo acto o disposición se ajusta y cumple con lo ordenado y dispuesto por una sentencia firme. Se pretende, por tanto, salvaguardar la inmutabilidad de la sentencia, la exactitud de su cumplimiento, garantizando la exacta correlación entre lo resuelto en el fallo y lo ejecutado en cumplimiento del mismo. En el caso del recurso contencioso-administrativo, los requisitos son menos estrictos, pues se puede alegar cualquier infracción normativa que ponga de manifiesto que dicho acto o disposición vulnera el ordenamiento jurídico. Con respecto a esta cuestión es interesante la lectura de la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2134/2012, de 8 de febrero de 2013, ECLI:ES:TS:2013:479, y, con referencia a la anterior, de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias n.º 46/2023, de 26 de enero, ECLI:ES:TSJICAN:2023:414.

4. ¿Qué ocurre en el caso de que la sentencia deje la cuantificación de una indemnización para la fase de ejecución?

Una vez promovido el incidente de ejecución, el auto que lo resuelva debe fijar el importe de la indemnización, decidiendo así sobre la cuestión planteada de acuerdo con el artículo 109.3 de la LJCA. Y si el material probatorio que se hubiera aportado hasta ese momento no lo permite, la sala de instancia habrá de recabar las aclaraciones o informes complementarios que estime necesarios, dejando entre tanto en suspenso la resolución del incidente. Lo que no cabe es resolver el incidente de forma aparente y provisional, dejando pendiente sine die la efectiva decisión de la cuestión planteada. Así lo prevé la STS, rec. 4932/2007, de 22 de junio de 2009, ECLI:ES:TS:2009:4305:

«En efecto, la Sala de instancia no se limita a desestimar una concreta pretensión indemnizatoria, pues explica que no cabe acceder a ella por carecer de una prueba pericial que le sirva de respaldo pero, al mismo tiempo, deja señalados los elementos y el método operativo que habría de seguirse para fijar la indemnización y, en definitiva, para la correcta ejecución de la sentencia. Pues bien, si la Sala de instancia dispone de esos datos y criterios de valoración, su decisión no debe consistir en negar la cuantía indemnizatoria reclamada y dejar abierto, sin limitación temporal alguna, el debate incidental.

Si la sentencia dejó la cuantificación de la indemnización para la fase de ejecución, una vez que fue promovido el incidente de ejecución el auto que lo resuelve debe fijar ya el importe indemnizatorio, decidiendo así la cuestión planteada (artículo 109.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción). Y si el material probatorio aportado hasta ese momento no lo permite, la Sala de instancia habrá de recabar las aclaraciones o informes complementarios que estime necesarios, dejando entre tanto en suspenso la resolución del incidente. Lo que no cabe es resolver éste de forma aparente y provisional, dejando pendiente sine die la efectiva decisión de la cuestión planteada».