¿Cuál es el marco jurídico del derecho a la huelga en el ámbito del empleo público?

¿Cómo se configura el derecho a huelga de los funcionarios públicos?

Es necesario comenzar recalcando que el art. 28.2 de la CE «reconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses. La ley que regule el ejercicio de este derecho establecerá las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad». El art. 15 del TREBEP reconoce por su parte a estos últimos, como derecho individual «que se ejerce(n) de forma colectiva» al «ejercicio de la huelga, con la garantía del mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad». 

A la escasa referencia existente en el TREBEP, y algunas leyes autonómicas reguladoras de la función pública donde se reconoce a los funcionarios expresamente el derecho de huelga, hemos de añadir que ni la STC n.º 11/1981, de 8 de abril, ECLI:ES:TC:1981:11, ni otros fallos de este organismo, han establecido con claridad si los funcionarios públicos son o no titulares del derecho fundamental de huelga, pues «no existe en el Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, norma expresa de exclusión o de prohibición», por lo que debemos inferir el mismo del citado art. 15 del TREBEP (tanto para el personal funcional como laboral) como un derecho individual que se ejerce colectivamente, condicionándolo a la garantía del mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad (STSJ Comunidad Valenciana n.º 22/2012, de 18 de enero de 2012, ECLI:ES:TSJCV:2012:17).

A modo de ejemplo de normas autonómicas que regulan el derecho a huelga, se pueden destacar las siguientes:

• El art. 56 de la Ley 4/1993, de 10 de marzo, de Función Pública de Cantabria («La Administración de la Diputación Regional de Cantabria garantiza el libre ejercicio de los derechos de participación, negociación, sindicación, reunión y huelga en la forma establecida por la legislación estatal para las distintas clases de personal»).
• El art. 71 del Decreto Legislativo 1/2008, de 13 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de la función pública de Galicia («Las personas funcionarias que ejerzan el derecho de huelga no tendrán derecho a percibir ni percibirán las retribuciones correspondientes al tiempo que permanezcan en esta situación, sin que la deducción de haberes que se efectúe tenga, en ningún caso, carácter de sanción disciplinaria ni afecte al régimen respectivo de sus prestaciones sociales»).
• El art. 52 de la Ley 3/1990, de 29 de junio, de la Rioja («Los funcionarios que ejerciten el derecho de huelga no tendrán derecho a percibir las retribuciones correspondientes al tiempo en que permanezcan en dicha situación, sin que la deducción de haberes que se efectúe tenga en ningún caso carácter de sanción disciplinaria, ni afecte al régimen respectivo de sus prestaciones sociales»).
• El art. 57.1 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León («1. Los funcionarios públicos tienen los siguientes derechos profesionales: l) Al ejercicio de las libertades sindicales y del derecho de huelga de acuerdo con la legislación vigente en la materia» y 63.1 n) «1. Son deberes de los funcionarios: n) Cumplir las funciones para la atención de los servicios mínimos fijados en caso de huelga»).

RESOLUCIONES RELEVANTES

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 11/1981, de 8 de abril, ECLI:ES:TC:1981:11 

«El Real Decreto-Ley 17/77, según claramente resulta de su art. 1, regula el derecho de huelga en el ámbito de las relaciones laborales y este tipo de relaciones se encuentran en la actualidad delimitadas por las reglas del Estatuto de los Trabajadores, que expresamente excluyen (cfr. art. 1.3 a), "la relación de servicio de los funcionarios públicos" y la del personal al servicio del Estado, las Corporaciones Locales y las entidades públicas autónomas, cuando, al amparo de una Ley, dicha relación se regule por normas administrativas o estatutarias.

Lo anterior significa que el eventual derecho de huelga de los funcionarios públicos no está regulado, y por consiguiente tampoco prohibido por el Real Decreto-Ley 17/77. Si no hay regulación —y tampoco prohibición— mal puede hablarse de inconstitucionalidad por esta causa».

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 2/2022, de 24 de enero, ECLI:ES:TC:2022:2

«La jurisprudencia constitucional sobre esta cuestión que puede resumirse así:

a) La posibilidad establecida en el art. 28.2 CE de que se regulen las garantías precisas para asegurar en caso de huelga el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad determina que el derecho de huelga puede ser limitado cuando su ejercicio sea susceptible de impedir u obstaculizar el funcionamiento de servicios que atienden la garantía o el ejercicio de los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. La consideración de un servicio como esencial no significa, sin embargo, la supresión del derecho de huelga de los trabajadores ocupados en tal servicio, sino la previsión de las garantías precisas para su mantenimiento, lo que implica la prestación de los trabajos necesarios para la cobertura mínima de los derechos, libertades o bienes que el propio servicio satisface, pero sin alcanzar el nivel de rendimiento habitual.

b) La determinación de las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad no puede ponerse en manos de ninguna de las partes implicadas en el conflicto colectivo que supone la huelga, sino que debe ser sometida a un tercero imparcial. Su atribución a la autoridad gubernativa es la manera más lógica de cumplir el mandato constitucional, si bien queda limitada por consideraciones materiales —las garantías establecidas no pueden vaciar de contenido el derecho de huelga o rebasar la idea de su contenido esencial— y formales —el control jurisdiccional de dichas decisiones sobre el mantenimiento de los servicios esenciales—, de todo lo cual se infiere que su establecimiento debe obedecer a un criterio restrictivo».

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 1241/2023, de 30 de noviembre de 2023, ECLI:ES:TSJM:2023:13526

«Conforme a dicha doctrina la fijación incluso de un 50 % como servicio mínimo en un servicio fijado como esencial no supondría necesariamente una quiebra en el ejercicio del derecho de huelga dado el alcance de las prestaciones que se derivan del mismo y de sus efectos habida cuenta la naturaleza de los actos inscribibles expresados en el artículo 4 de la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil».

Especial mención merece, a este respecto, la interdicción de la huelga o de acciones substitutivas de la misma, que se lleva a cabo, dentro del marco delimitado por el art. 28 de la Constitución española, en aras de los intereses preeminentes que corresponde proteger a los cuerpos de seguridad, al objeto de asegurar la prestación continuada de sus servicios, que no admite interrupción. Lógicamente, como lo exige la protección de los derechos personales y profesionales de estos funcionarios, la ley prevé la determinación de los cauces de expresión y solución de los conflictos que puedan producirse por razones profesionales. El derecho a huelga de los funcionarios públicos, aun siendo titulares de la libertad sindical, no se regula en el RDLRT, si no en la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública, de 2 de agosto de 1984, la que recoge el derecho a la huelga de los funcionarios, con las siguientes prohibiciones:

a) Fuerzas y Cuerpos de la Seguridad del Estado. Los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad no podrán ejercer en ningún caso el derecho de huelga, ni acciones substitutivas del mismo o concertadas con el fin de alterar el normal funcionamiento de los servicios (art. 6.8 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo).

b) Fuerzas Armadas (ejército de tierra, la armada y el ejército del aire) y los institutos armados de carácter militar (ej.: Guardia civil). No pueden recurrir a ninguna de las formas de huelga previstas, según lo establecido en las reales ordenanzas de las fuerzas armadas. Este régimen se aplica también al personal militar adscrito al Centro Nacional de Inteligencia (antiguo CESID).

c) Personal de la Administración de Justicia. Resulta discutible que los jueces, magistrados y fiscales puedan ser titulares de este derecho, al carecer de libertad sindical. Por el contrario, si ostentarán la titularidad del derecho de huelga los secretarios judiciales y los cuerpos de funcionarios al servicio de la administración de justicia (gestión procesal y administrativa, tramitación procesal y administrativa, y auxilio judicial).

Deducción de retribuciones a los funcionarios por ejercitar su derecho a huelga

El art. 30 del TREBEP, con la rúbrica «Deducción de retribuciones», dispone que: «2. Quienes ejerciten el derecho de huelga no devengarán ni percibirán las retribuciones correspondientes al tiempo en que hayan permanecido en esa situación sin que la deducción de haberes que se efectúe tenga carácter de sanción, ni afecte al régimen respectivo de sus prestaciones sociales».

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura n.° 754/2010, de 7 de octubre, ECLI.ES:TSJEXT:2010:1761

«(...) A tales fines es suficiente que en una nómina se practique la deducción correspondiente, siendo innecesaria la tramitación de Expediente previo alguno en el que recaiga una resolución que decida y motive la procedencia de practicar la oportuna liquidación. Configurada la expresada deducción de haberes como una obligación a favor de la Hacienda Pública, la misma puede hacerse efectiva dentro del plazo de prescripción que al efecto se establece en el artículo 45 de la Ley General Presupuestaria, Texto Refundido de 23 de Septiembre de 1.988. Ni la Administración está obligada a tramitar el oportuno expediente ni su falta genera indefensión al recurrente, que debe conocer las consecuencias del ejercicio de su derecho de huelga en el sentido de no percibir las retribuciones correspondientes al tiempo de permanencia en esta situación. Se trata de aplicar por la Administración una norma legal imperativa (en el sentido expuesto se han manifestado nuestros Tribunales, destacando a modo de ejemplo SSTSJ de Andalucía-Granada de 14 de julio de 2003, TSJ de Murcia de 29 de noviembre de 1996, TSJ de Madrid de 1 de marzo de 2001 o la más reciente de 8 de febrero de 2008)».

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia n.º 84/2011, de 4 de febrero, ECLI:ES:TSJMU:2011:246

«Como se establecía expresamente en la Ley 30/1984, y ha declarado reiterada jurisprudencia, la deducción de haberes no tiene carácter sancionador, sino que es consecuencia de la suspensión de la relación de empleo, por lo que no requiere ningún procedimiento específico para llevarla a cabo, produciéndose por disposición legal en la correspondiente nómina, en la que se incluye el suelo, antigüedad y complementos, y se deducen las cantidades que procedan, entre ellas las correspondientes a la jornada o jornadas de huelga en que se haya participado».