Conflictos entre el Estado y las comunidades autónomas o entre las propias comunidades autónomas

Los conflictos entre el Estado y las CC. AA. o de estas entre sí, encuentran su regulación a lo largo del capítulo II del título IV de la LOTC. Estos conflictos pueden ser positivos o negativos.

Están legitimados para interponer el recurso (art. 60 de la LOTC):

• Conflictos positivos: el Gobierno o órganos colegiados ejecutivos de las CC. AA.
• Conflictos negativos: el Gobierno, órganos colegiados ejecutivos de las CC. AA. y personas físicas o jurídicas. 

Las normas susceptibles de conflicto (art. 61 de la LOTC) son las siguientes:

• Disposiciones.
• Resoluciones.
• Actos emanados de los órganos del Estado o de las CC. AA.
• Omisión de disposiciones, resoluciones o actos.

La interposición ante el TC tendrá los siguientes efectos:

• Suspensión: el conflicto se plantea sobre una materia cuya impugnación está pendiente ante otro tribunal. Se suspende este hasta la decisión del conflicto constitucional.
• Vinculación a todos los poderes públicos y efectos frente a todos.  

Conflictos positivos  (arts. 62 a 67 de la LOTC)

¿Cuándo tendrán lugar estos conflictos? Cuando el Gobierno considere que una disposición o resolución de una comunidad autónoma no respeta el orden de competencia establecido en la Constitución, en los estatutos de autonomía o en las leyes orgánicas correspondientes, podrá formalizar directamente ante el Tribunal Constitucional, en el plazo de dos meses, el conflicto de competencia, o hacer uso del previo requerimiento para que el órgano derogue la disposición o anule la resolución o acto, todo ello sin perjuicio de que el Gobierno pueda invocar el artículo 161.2 de la Constitución, con los efectos correspondientes.

A TENER EN CUENTA. El art. 161.2 de la CE dispone: «El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. La impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses».

También habrá un conflicto positivo cuando el órgano ejecutivo superior de una comunidad autónoma considerase que una disposición, resolución o acto emanado de la autoridad de otra comunidad o del Estado no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución, en los estatutos de autonomía o en las leyes correspondientes y siempre que afecte a su propio ámbito. En este caso, el órgano ejecutivo de la CC. AA. requerirá a aquella o a este para que sea derogada la disposición o anulados la resolución o el acto en cuestión.

1. Conflictos positivos planteados por el Gobierno hacia la disposición de una comunidad autónoma (art. 62 de la LOTC)

La interposición de un conflicto positivo por el Gobierno frente a la disposición de una comunidad autónoma tiene las siguientes notas características:

• Legitimación: el Gobierno.
• Conflicto: disposición o resolución del Estado o CC. AA. que no respeta el orden de competencias establecido en la CE, estatutos de autonomía o leyes. 
• Plazo: 2 meses desde publicación de la disposición que se impugna. 
• Requerimiento previo (no obligatorio): requerimiento de incompetencia en plazo de dos meses siguientes a la publicación o comunicación de la disposición para derogar la disposición o anularla (art. 63 de la LOTC). 
• Puede impugnarse directamente ante el TC conforme al artículo 161.2 de la CE.  En este supuesto, se suspenderá la resolución impugnada automáticamente, por lo que el Tribunal Constitucional deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses. 

2. Conflictos positivos planteados por una comunidad autónoma frente a otra comunidad o al Estado (art. 63 de la LOTC)

Si una comunidad autónoma interpone un conflicto positivo frente otra comunidad o el Estado, cumplirá con los siguientes aspectos procedimentales:

• Legitimación: órgano ejecutivo superior de una comunidad autónoma.
• Conflicto: disposición, resolución o acto emanado de la autoridad de otra comunidad o del Estado que no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución, en los estatutos de autonomía o en las leyes correspondientes.
• La disposición o acto que se impugne debe afectar al ámbito de la CC. AA. que impugna.
• Se plantea mediante requerimiento de incompetencia:
• Plazo: 2 meses desde publicación que se impugna.
• Se dirige al Gobierno o al órgano ejecutivo superior de otra comunidad dando cuenta al Gobierno, según sea el caso.
• Escrito de requerimiento: se relacionarán los preceptos de la resolución viciados de incompetencia y su fundamentación legal.
• Lo contemplado en el requerimiento previo condicionará el contenido de la futura demanda de conflicto de competencia. En este sentido, el Tribunal Constitucional, en su STC n.º 80/1998, de 2 de abril, ECLI:ES:TC:1998:80, establece:

«Efectivamente es doctrina de este Tribunal que el contenido de la demanda de planteamiento de un conflicto positivo de competencia viene condicionado por lo solicitado previamente en el escrito de requerimiento, de forma que no puede prosperar el conflicto sobre aquellos puntos no incluidos previamente en aquel (...)».

• Estimación por el órgano requerido:
• Requerimiento fundado.
• Plazo máximo de un mes a partir de la recepción del requerimiento y comunicación al requirente y al Gobierno. 
• Desestimación por el órgano requerido:
• Requerimiento no fundado.
• Plazo máximo de un mes a partir de la recepción del requerimiento.
• Planteamiento ante el TC: un mes después de la notificación del rechazo o al término del plazo del mes establecido para estimar o desestimar. 

3. Resolución del conflicto positivo por el Tribunal Constitucional (art. 64 a 66 de la LOTC)

La resolución del conflicto positivo por el Tribunal Constitucional se caracteriza por lo siguiente:

• El TC dispone de un plazo de 10 días para comunicar al Gobierno u al órgano autonómico la iniciación del conflicto, señalando un plazo máximo de 20 días para aportar documentos y alegaciones.
• En los conflictos iniciados por el Gobierno al amparo del artículo 161.2 de la CE, se suspenderá la vigencia de la disposición impugnada. El TC deberá notificar el planteamiento del conflicto a los interesados y publicarlo en el diario oficial correspondiente.
• Si se inicia el conflicto por la comunidad autónoma, esta puede solicitar la suspensión de la disposición si hay posibilidad de crear daños o perjuicios irreparables. El auto del tribunal que apruebe dicha suspensión —en el caso de ser aprobada— deberá notificarse a los interesados y ser publicado en el diario oficial correspondiente.
• El TC puede solicitar la información, aclaración o precisiones que estime necesarias para resolver estableciendo un plazo al efecto.
• Resolución del conflicto: 15 días desde los 20 para alegaciones o desde la finalización del plazo para aportar informaciones, etc. 
• Para los conflictos iniciados por el Gobierno en los que cabe la suspensión automática de la disposición o resolución, si la sentencia no se produjera dentro de los cinco meses desde la iniciación del conflicto, el tribunal deberá resolver dentro de este plazo, por auto motivado, acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión del acto, resolución o disposición impugnados de incompetencia por el Gobierno.
• En cuanto a la sentencia dictada en este procedimiento:
• Declara la titularidad de la competencia.
• Anula la disposición, resolución o actos viciados de incompetencia.
• Se publicarán en el BOE y tendrá valor de cosa juzgada (art. 164 de la CE).

Conflictos negativos (arts. 68 a 72 de la LOTC)

1. ¿Cuándo tendrá lugar un conflicto negativo? 

El conflicto negativo tendrá lugar en el caso de que un órgano de la Administración del Estado decline su competencia para resolver cualquier pretensión deducida ante el mismo por una persona física o jurídica, por entender que la competencia corresponde a una comunidad autónoma. El interesado, tras haber agotado la vía administrativa mediante recurso ante el ministerio correspondiente, podrá reproducir su pretensión ante el órgano ejecutivo colegiado de la comunidad autónoma que la resolución declare competente. De análogo modo se procederá si la solicitud se promueve ante una comunidad autónoma y esta se inhibe por entender competente al Estado o a otra comunidad autónoma.

Está legitimado para interponer los conflictos negativos: el Gobierno, los órganos colegiados ejecutivos de las CC. AA.  y las personas físicas o jurídicas interesadas (según lo dispuesto en el artículo 60 de la LOTC).

Además, los conflictos negativos se caracterizan por:

• Supuesto: órgano de una Administración del Estado o de una comunidad autónoma que declina su competencia para resolver pretensión de persona física o jurídica al entender que la competencia corresponde a una comunidad autónoma o al Estado (según ante quien se presente). 

JURISPRUDENCIA

STC n.º 37/1992, de 23 de marzo, ECLI:ES:TC:1992:37

En interpretación general de los conflictos negativos:

«(...) la existencia de uno de estos conflictos negativos requiere, entre otros presupuestos procesales que no hacen al caso que ahora nos ocupa, que la negativa de ambas Administraciones implicadas: "se funde en una diferente interpretación de las normas de distribución de competencias que componen el bloque de la constitucionalidad ex art. 69.2 de la LOTC. (...) De suerte que, como ya se expuso en su día: 'la simple presencia de cuestiones estrictamente fácticas o, incluso, jurídicas en alguna medida vinculadas con el sistema de distribución de competencias, pero cuya solución no requiera de una interpretación de las reglas competenciales, no permite transformar un conflicto de competencias aparente en una verdadera controversia competencial susceptible de resolución en el cauce prevenido en los arts. 68 y ss. de la LOTC'" (Ibídem)».

• El interesado:
• Debe agotar la vía administrativa previa ante el organismo correspondiente.
• Reproduce su pretensión ante el órgano que declara competente la resolución. 
• La administración que se entiende competente deberá admitir o declinar su competencia en el plazo de un mes:
• En caso de admisión: tramitará la solicitud presentada.
• Si declina su competencia: lo notifica al requirente con indicación de los preceptos en que se funda la resolución. El interesado puede acudir al TC.
• Se prevé el silencio negativo. Si la Administración no se pronuncia, transcurrido un mes desde requerimiento, el interesado puede acudir al TC.

JURISPRUDENCIA

STC n.º 300/1993, de 20 de octubre, ECLI:ES:TC:1993:300

«En este sentido, el silencio negativo previsto en el art. 68.3 LOTC —"si la Administración... declinare su competencia o no pronunciare decisión afirmativa en el plazo establecido..."— debe ser entendido con un efecto exclusivamente procesal, es decir, limitado a abrir el acceso ante este Tribunal a la persona física o jurídica interesada, en su propio provecho, sin que quepa ligar a él, necesariamente, el efecto jurídico material de la declinación de competencia, haciendo que la controversia competencial de hecho surja».

2. Planteamiento del conflicto de competencias negativo ante el Tribunal Constitucional (art. 69 y 70 de la LOTC)

El procedimiento para interponer ante el Tribunal Constitucional un conflicto de competencias negativo es el siguiente:

• El plazo es de un mes desde la notificación de la declinatoria o desde el mes trascurrido sin resolución expresa.
• La solicitud de planteamiento de conflicto se formulará mediante escrito, al que habrán de acompañarse los documentos que acrediten haber agotado la vía administrativa y las resoluciones recaídas durante la misma.
• El conflicto se admitirá cuando el TC aprecie diferencias de interpretación de las competencias otorgadas por los preceptos constitucionales, leyes orgánicas u ordinarias y estatutos de autonomía, en el plazo de 10 días desde la presentación del escrito, mediante auto. 
• Se dará traslado del auto al solicitante y a las Administraciones implicadas, fijando el plazo de 1 mes para alegaciones. 
• Concluido plazo de alegaciones, deberá dictar sentencia en el plazo de un mes, declarando la Administración competente. La sentencia se publicará en el BOE, con valor de cosa juzgada. Tras la publicación de la sentencia, se reiniciarán los plazos administrativos agotados.

3. Planteamiento del conflicto de competencias negativo por el propio Gobierno ante el Tribunal Constitucional (art. 71 y 72 de la LOTC)

Cuando el sujeto que interpone el conflicto de competencias negativo es el propio Gobierno:

• Se planteará, cuando una vez requerido el órgano ejecutivo superior de una comunidad autónoma para que ejerza sus competencias, este se declara incompetente o se produce la inactividad del órgano requerido durante el plazo que el Gobierno le requirió para ejercer sus atribuciones (nunca menos de un mes).
• Se deberá plantear en el plazo de un mes desde el día siguiente en que se entiende rechazado el requerimiento. 
• El procedimiento se iniciará mediante escrito indicando los preceptos constitucionales, estatutarios o legales que obligan a la comunidad autónoma a ejercer sus atribuciones. 
• Se trasladará el escrito al órgano ejecutivo superior de la comunidad autónoma que tendrá un mes para presentar alegaciones.
• Concluido plazo de alegaciones, el TC dictará sentencia en el plazo de un mes, que puede declarar:
• La procedencia del requerimiento: se fija plazo para que la comunidad autónoma ejercite la atribución requerida.
• Que el requerimiento es improcedente.
• La sentencia se publica en el BOE y tendrá valor de cosa juzgada (art. 164.1 de la CE).