¿Cómo el silencio administrativo incide sobre la obligación de resolver en plazo y cuáles son sus efectos?

Dentro del capítulo I del título II relativo a la actividad de las Administraciones públicas de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), se encuentra la figura del silencio administrativo, estableciendo sus normas reguladoras y reforzando y completando de esta forma lo preceptuado respecto a la obligación de resolver.

El silencio administrativo se vincula a la obligación que incumbe a la Administración de dictar resolución expresa y notificarla, conforme a lo establecido en el artículo 21, apartado 1, de la LPAC; a salvo las excepciones en los casos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, o los relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración. Esta obligación ha de cumplirse dentro de los plazos establecidos a tal efecto en la norma concreta, no superando nunca el máximo de 6 meses, salvo ley o normativa europea que establezca lo contrario. En ausencia de precepto legal que regule los tiempos para resolver, la LPAC prevé que el plazo máximo será de 3 meses.

Pues bien, una vez transcurridos estos plazos para resolver, nos encontramos ante el silencio de la Administración.

El Diccionario del español jurídico de la RAE y el CGPJ define el silencio administrativo como «la estimación o desestimación tácita que la ley anuda al silencio de la Administración respecto de la petición de un ciudadano, una vez transcurrido el plazo legalmente establecido».

El silencio administrativo puede tener dos sentidos: negativo o positivo. Siguiendo la misma fuente que la recurrida para la definición del silencio administrativo, tenemos las siguientes descripciones:

• Silencio administrativo negativo: «Efecto desestimatorio que tiene la falta de resolución de la Administración sobre las pretensiones de los particulares en los procedimientos iniciados de oficio de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas y en determinados procedimientos iniciados a instancia de parte».
• Silencio administrativo positivo: «Efecto estimatorio que, en general, tiene la falta de respuesta por parte de la Administración sobre una solicitud dirigida por un interesado a aquella, salvo que una norma con rango de ley o norma de derecho comunitario europeo establezca lo contrario».

Esta figura jurídica ha venido desarrollándose legalmente a lo largo de la historia a través de diferentes normas, experimentando una evolución constante. Así su análisis por los tribunales llega a conclusiones como las siguientes:

• Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 691/2013, de 16 de enero de 2015, ECLI:ES:TS:2015:140:

«En efecto, podemos y debemos a remitirnos a nuestra sentencia de 23 de febrero de 2004 (RC 7282/2001), en la medida en que esta resolución vino a pormenorizar los eslabones concretos que han marcado la evolución de esta institución:

a) El silencio administrativo negativo en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA, en adelante). La atribución de un valor negativo o desestimatorio al silencio o inactividad formal de la Administración tiene un origen y una funcionalidad muy concretos, estrechamente ligados a la singular configuración técnica del recurso Contencioso-administrativo como un proceso impugnatorio de actos previos, cuya legalidad es objeto de revisión a posteriori. Esto es, si la Jurisdicción Contencioso-administrativa no puede conocer sino de recursos interpuestos contra actos previamente dictados por los órganos de la Administración, la falta de respuesta de esta a una petición a ella dirigida privaba al peticionario de la posibilidad de solicitar de un Tribunal Contencioso la pertinente "garantía judicial" por inexistencia de acto administrativo que recurrir por lo que, para evitar esta potencial situación de indefensión del interesado, la ley presume que, transcurrido un determinado plazo desde que se ha formulado una solicitud sin obtener respuesta expresa sobre la misma, aquella ha quedado desestimada.

Sobre este modelo, la técnica del silencio negativo se introduce en España por los Estatutos Locales de Calvo Sotelo de 1924 y 1925, la Ley Municipal Republicana de 1935 y, más tarde, por la Ley de 18 mar. 1944, a propósito del recurso de agravios (en materia de personal). Esta regulación parcial y limitada no se generaliza hasta la promulgación de la LJCA de 1956 que estableció en su artículo 38 un régimen general y uniforme para todos los ámbitos administrativos, régimen luego retocado levemente por Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (art. 94).

La interpretación de este precepto dio lugar a una abundantísima jurisprudencia que perfiló y delimitó los rasgos o características esenciales de la figura. Así, se declaró que:

1.º) El silencio administrativo negativo era una mera ficción para facilitar el acceso a la vía judicial (...).

Este carácter o condición-ficción legal y no acto administrativo, que igualmente fue corroborado por el Tribunal Constitucional (STC de 21 ene. 1986; 21 dic. 1987 ó 3 abr. 1995), quedaba rigurosamente explícito en la Exposición de Motivos de la antigua LJCA de 1956 cuando decía: "La ley instituye un régimen general de silencio administrativo mediante el cual, transcurrido cierto plazo, puede presumirse por el interesado la existencia de un acto que le permita el acceso, si lo desea, a la jurisdicción contencioso-administrativa. Acudir a ella se considera como una facultad y no como una obligación (...)"».

• Sentencia del Tribunal Supremo n.º 139/2020, de 13 de febrero, ECLI:ES:TS:2020:785:

«b. El alcance del silencio positivo administrativo que viene reconociendo esta Sala, diciendo que "no debe ser un instituto jurídico formal, sino la garantía que impida que los derechos de particulares se vacíen de contenido cuando la Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado", y siguiendo la interpretación que del silencio administrativo positivo venía haciendo la Sala Tercera de este Tribunal según la cual: "una vez operado el silencio positivo, no es dable efectuar un examen sobre la legalidad intrínseca del acto presunto, pues, si bien es cierto, que según el art. 62.1 f) de la Ley 30/92 son nulos de pleno derecho los actos presuntos 'contrarios' al Ordenamiento Jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición, no es menos cierto que para revisar y dejar sin efecto un acto presunto (nulo) o anulable la Administración debe seguir los procedimientos de revisión establecidos por el art. 102, o instar la declaración de lesividad".

c. Igualmente, se ha considerado la doctrina constitucional que se contiene en la STC 52/2014, de 10 de abril, confirmando que en la norma legal que se aplica el juego del silencio no está en conexión directa con la legitimidad de la solicitud del interesado, sino que aparece como la consecuencia directa del incumplimiento de la obligación legal de la Administración pública de resolver expresamente dentro del plazo máximo fijado a tal fin».

El silencio administrativo, así como los efectos derivados de la falta de resolución expresa en plazo de la Administración, se encuentra regulado en la actualidad en los artículos 24 y 25 de la LPAC, en los que se trata este tema diferenciando entre los procedimientos iniciados a instancia de parte y los procedimientos iniciados de oficio.

En el régimen del silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el artículo 24 de la LPAC ordena, en términos generales, que el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo. Mientras tanto, en los iniciados de oficio, la regla general del silencio es la ficción de entenderlos desestimados o, en su caso, incursos en caducidad (art. 25 de la LPAC).

El esquema básico sobre la cuestión es el siguiente:

CUESTIÓN

En un supuesto en que la legislación aplicable en el seno de un procedimiento administrativo no establezca expresamente un plazo de caducidad respecto al mismo, pero sí se establezcan una serie de trámites que, desde su incoación superan el plazo de tres meses, ¿qué plazo deberemos de aplicar y tener en cuenta para determinar la caducidad este tipo de supuestos?

En primer lugar y para una mejor comprensión de la respuesta a la anterior cuestión es interesante la lectura de la sentencia del Tribunal Supremo rec. 2842/2006, de 26 de mayo de 2006, ECLI:ES:TS:2010:3604, y de la sentencia del Tribunal Supremo n.º 1193/2020, de 22 de septiembre, ECLI:ES:TS:2020:2916, en las que se señala que, en los supuestos en los que la legislación aplicable no contemple expresamente un plazo de caducidad respecto del procedimiento, pero sí que establece una serie de trámites que, desde la incoación del expediente, superen el plazo de 3 meses, deberá entenderse que las normas reguladoras del procedimiento fijan un plazo superior a esos 3 meses para dictar resolución expresa, por lo que es de aplicación en estos casos el plazo de 6 meses contenido en el artículo 21.2 de la LPAC.