¿Cómo se regula la suspensión del plazo máximo para resolver según la LPAC?

Recoge el artículo 22 la suspensión de los plazos para resolver un procedimiento y notificar su resolución, estableciendo dos regímenes diferentes en su tratamiento: uno facultativo, en el que «se podrá suspender» el plazo de resolución mediante un acuerdo ex profeso (numeral 1); y otro preceptivo, en el que necesariamente «se suspenderá» el plazo por mandato legal (numeral 2). Suspensión facultativa (ex voluntate) y suspensión preceptiva (ope legis), respectivamente.

Suspensión facultativa del plazo para resolver

Los casos de suspensión facultativa, conforme al apartado 1 del artículo 22 de la LPAC, son los siguientes:

• Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias o la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, por el del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 68 del mismo cuerpo legal.

Si acudimos a ese artículo 68 de la LPAC, se trata de la subsanación o mejora de las solicitudes de los interesados. Dispone que, en lo tocante a los datos personales o de mera identificación que no figuren en las solicitudes, la Administración concederá diez días para su subsanación. De no proceder en el cumplimiento del requerimiento, se entiende al interesado por desistido de sus pretensiones. El plazo puede ampliarse a cinco días más si se tratare de documentos o información cuyo acceso sea de especial dificultad.

• Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de la Unión Europea, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada.
• Cuando exista un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión Europea que condicione directamente el contenido de la resolución de que se trate, desde que se tenga constancia de su existencia, lo que deberá ser comunicado a los interesados, hasta que se resuelva, lo que también habrá de ser notificado.
• Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento.

Respecto de este último supuesto, nótese que su antecedente más inmediato, es decir, la letra c) del apartado 5 del artículo 42 de la Ley 30/1992, exigía, para que se pudiese proceder a la suspensión, que los informes fuesen «preceptivos y determinantes»; requisito que, entre otros, dio lugar a pronunciamientos jurisprudenciales como el contenido en la sentencia del Tribunal Supremo rec. 2605/2014, de 30 de diciembre de 2015, ECLI:ES:TS:2015:5695:

«[L]as dos sentencias alegadas dicen que son determinantes aquellos informes que posean relevancia para la resolución del procedimiento administrativo. En particular, la dictada el 8 de marzo de 2010 en el recurso de casación 771/2006 tiene por tales a aquellos "que sean necesarios para que el órgano que ha de resolver se forme criterio acerca de las cuestiones a dilucidar", o sea los que "revisten una singular relevancia en cuanto a la configuración del contenido de la decisión" y obligan al órgano competente para resolver a esmerar la motivación en caso de que su decisión se aparte de lo indicado en ellos. Y la de 24 de abril de 2012 (casación 2263/2009) abunda en esta idea».

Hoy por hoy, para acordar la suspensión, basta con que el informe sea preceptivo, evitando así los problemas de concreción que generaba el concepto indeterminado de informes «determinantes».

Por informe preceptivo hay que entender —indica el TSJ de Andalucía (sede en Granada, sección 1.ª)— aquel que sea «obligatorio, de manera que su ausencia vicie sustancialmente el procedimiento» (sentencia n.º 1988/2013, de 17 de junio, ECLI:ES:TSJAND:2013:7659. Además, se ha de tener presente que, como regla general común y como norma supletoria en otros sectores administrativos, «salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos» (art. 80.1 de la LPAC). Por lo tanto, el ordenamiento jurídico habrá de establecer expresamente, sin ningún género de duda, que el informe es preceptivo, pues tal carácter no puede simplemente inferirse o presumirse de lo dispuesto en la normativa reguladora del específico procedimiento de que se trate.

La jurisprudencia hace hincapié en lo que respecta al plazo máximo de suspensión, que no puede exceder de tres meses y no ha de confundirse con el plazo que tiene el órgano que deba emitir el informe. El incumplimiento de este último plazo no afectará a la validez del informe. Pero, una vez transcurridos los tres meses previstos en la letra d) del artículo 22.1 de la Ley 39/2015, se levantará la suspensión del procedimiento y este seguirá su curso.

En palabras del Alto Tribunal en sentencia n.º 1605/2016, de 30 de junio, ECLI:ES:TS:2016:3352, y a título de ejemplo: «la recurrente confunde el procedimiento especifico previsto para la resolución y notificación del recurso administrativo, con el plazo que tiene el Consejo de Estado para emitir su informe, sin que conste en norma alguna que el informe emitido tras el plazo de dos meses tenga efecto invalidante del mismo, sin perjuicio de que transcurrido el plazo de tres meses desde que se solicitó o el fijado en su caso por el procedimiento administrativo específico, se levante la suspensión del procedimiento principal, acordada para solicitar tal informe. En consecuencia, el motivo ha de ser desestimado».

Por lo que respecta al cómputo de los días de suspensión, la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2917/2013, de 21 de enero de 2016, ECLI:ES:TS:2016:74, señala que debe hacerse «(...) por días naturales, pues la naturaleza de los plazos, como naturales o hábiles, a efectos de cómputo, no se modifica por la interrupción del mismo para solicitar un informe».

En último término, en cuanto al plazo para adoptar la resolución por la que se acuerda la suspensión del procedimiento, la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 365/2014, de 4 de diciembre de 2015, ECLI:ES:TS:2015:5291, precisa que: «si bien es cierto que el artículo 42.5 de la Ley 30/1992 prevé la posibilidad de suspender el plazo máximo legal para resolver cuando se deba requerir al interesado algún documento necesario, este requerimiento habrá de hacerse siempre dentro del plazo máximo para resolver». En el mismo sentido se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2258/2013, de 15 de abril de 2015, ECLI:ES:TS:2015:2041.

• Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.
• Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el artículo 86 de la LPAC, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones, que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados.
• Cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional, desde el momento en que se solicita, lo que habrá de comunicarse a los interesados, hasta que la Administración tenga constancia de este, lo que también deberá serles comunicado.

Suspensión preceptiva del plazo para resolver

Estaremos ante una suspensión del plazo máximo legal para resolver, de carácter preceptivo en el marco del apartado 2 del artículo 22 de la LPAC, cuando:

• Una Administración pública requiera a otra para que anule o revise un acto que entienda que es ilegal y que constituya la base para el que la primera haya de dictar en el ámbito de sus competencias, en el supuesto al que se refiere el apartado 5 del artículo 39 de la LPAC, desde que se realiza el requerimiento hasta que se atienda o, en su caso, se resuelva el recurso interpuesto ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Deberá ser comunicado a los interesados tanto la realización del requerimiento, como su cumplimiento o, en su caso, la resolución del correspondiente recurso contencioso-administrativo.
• El órgano competente para resolver decida realizar alguna actuación complementaria de las previstas en el artículo 87, desde el momento en que se notifique a los interesados el acuerdo motivado del inicio de las actuaciones hasta que se produzca su terminación.
• Los interesados promuevan la recusación en cualquier momento de la tramitación de un procedimiento, desde que esta se plantee hasta que sea resuelta por el superior jerárquico del recusado.