¿Cómo se regula la pluralidad y la nueva existencia de interesados en el procedimiento administrativo?

Participación conjunta de los interesados en un procedimiento

En los artículos 7 y 8 de la LPAC se regula la participación simultánea o conjunta en la casuística de la pluralidad de interesados en un procedimiento administrativo. 

En cuanto a la pluralidad de interesados se señala que: «cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado que expresamente hayan señalado, y, en su defecto, con el que figure en primer término».

Por lo tanto, si son varios los interesados coincidentes en la pretensión podrán presentar un único escrito o solicitud.

La anterior disposición es una norma de ius cogens, esto es, deberá aplicarse siempre que se dé el supuesto de pluralidad de interesados, y parte de la idea de que todos los interesados lo son en la misma medida. De ahí que, únicamente, si se advirtiese que en el procedimiento que existe contraposición de intereses entre los distintos sujetos, las notificaciones tendrán que realizarse de forma individualizada a cada uno de los interesados que figuren en el procedimiento. Tal afirmación se deduce de lo dispuesto en la letra a) del apartado 1 del artículo 45 de la LPAC cuyo contenido estudiaremos más adelante y que, en lo que interesa a este punto, señala que serán objeto de publicación los actos administrativos:

«Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la individualmente realizada».

Por lo tanto, de la lectura de estos preceptos puede apreciarse que, respecto de las notificaciones, el procedimiento administrativo, se agiliza, al ser suficiente y efectiva con la mera comunicación al interesado designado a tal efecto, o al que le corresponda por orden en la solicitud presentada. No obstante, no ha de confundirse el hecho de que sea uno de los interesados el notificado, no ha de confundirse con que este ostente representación alguna de los demás, ya que no es esa la realidad. Así mismo, los interesados, independientemente de la notificación a uno de sus comunes, pueden formular las alegaciones que estimen pertinentes de manera individual. Se trata de un mero ahorro procesal en cuanto a notificaciones se refiere. 

Nuevos interesados en el procedimiento administrativo

Añade el artículo 8 de la LPAC bajo la rúbrica de «nuevos interesados en el procedimiento», lo siguiente:

«Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento».

Es palpable la importancia de la notificación en el proceso administrativo, estemos ante un único o varios interesados. La finalidad de la notificación es lograr que el acto administrativo sea conocido por el interesado para que, en definitiva, pueda aquietarse o reaccionar ante el mismo con todas las garantías de defensa. Bien claro lo indica la STC 55/2003, de 24 de marzo, ECLI:ES:TC:2003:55, al señalar que las notificaciones «tienen la finalidad material de llevar al conocimiento de los afectados las resoluciones judiciales [o administrativas] con objeto de que puedan adoptar la postura que estimen pertinente para la defensa de sus intereses, evitando que se produzcan situaciones de indefensión».

La notificación es, así, concebida por el Tribunal Constitucional como un «instrumento capital» del derecho de defensa (sentencias del Tribunal Constitucional, STC n.º 55/2003, de 24 de marzo de 2003; STC n.º 186/2007, de 10 de septiembre de 2007; STC n.º 104/2008, de 15 de septiembre de 2008; STC n.º 176/2009, de 16 de julio de 2009; STC n.º 54/2010, de 4 de octubre de 2010;  STC n.º 58/2010, de 4 de octubre de 2010; y STC n.º 122/2013, de 20 de mayo de 2013, entre otras muchas), de manera que su práctica irregular puede tener trascendencia constitucional si propicia la indefensión del interesado. Es este un razonamiento muy repetido y recurrente por los tribunales. A título de ejemplo, puede verse la sentencia del Tribunal Supremo, de 10 de febrero de 2014, ECLI:ES:TS:2014:399:

«[…] Como hemos hecho en otras ocasiones [por ejemplo, en una sentencia de 26 de mayo de 2011 (casación 308/2008, FJ 3.º) y en dos de 12 de mayo de 2011 (casaciones 142/2008 y 4163/2009, FJ 3.º, en ambos casos)], recordando la doctrina del Tribunal Constitucional, conforme a la que los actos de notificación "cumplen una función relevante, ya que, al dar noticia de la correspondiente resolución, permiten al afectado adoptar las medidas que estime más eficaces para sus intereses, singularmente la oportuna interposición de los recursos procedentes" (sentencia del Tribunal Constitucional 155/1989, FJ 2.º); teniendo la "finalidad material de llevar al conocimiento" de sus destinatarios los actos y las resoluciones "al objeto de que puedan adoptar la conducta procesal que consideren conveniente a la defensa de sus derechos e intereses, [por lo que] constituyen elemento fundamental del núcleo de la tutela judicial efectiva" sin indefensión garantizada en el artículo 24.1 de la Constitución (sentencia 59/1998, FJ 3.º; en el mismo sentido, las sentencias 221/2003, FJ 4.º, y 55/2003, FJ 2.º).

El propio máximo intérprete de la Constitución ha puesto de relieve que existen determinados supuestos en los que este derecho puede verse afectado en el ámbito del procedimiento administrativo, supuestos en los que la doctrina sentada en relación con los actos de comunicación procesal practicados por los órganos judiciales resulta aplicable mutatis mutandis a las notificaciones de los actos y resoluciones efectuadas por la Administración. Así sucede, en particular, (a) cuando el vicio en la notificación haya dificultado gravemente o impedido al interesado el acceso al proceso, (b) cuando falte la notificación personal del inicio de la vía de apremio, aunque se haya podido impugnar la liquidación tributaria, y (c) cuando en el ámbito de un procedimiento sancionador no se haya emplazado al interesado, causándole indefensión, pese a que podía ser localizado a partir de los datos que obraban en el expediente (sentencias 291/2000, FFJJ 3.º, 4.º y 5.º; 54/2003, FJ 3.º; 113/2006, FFJJ 5.º y 6.º; y 111/2006, FFJJ 4.º y 5.º).

Sin embargo, únicamente lesiona el artículo 24 de la Constitución la llamada indefensión material y no la formal, esto es, cuando los defectos en la notificación impiden "el cumplimiento de su finalidad, tendente a comunicar la resolución en términos que permitan mantener las alegaciones o formular los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico frente a dicha resolución" (sentencias 155/1989, FJ 3.º; 184/2000, FJ 2.º; y 113/2001, FJ 3.º), con el "consiguiente perjuicio real y efectivo para los interesados afectados" [sentencias 155/1988, FJ 4.º; 112/1989, FJ 2.º; 184/2000, FJ 2.º; y 130/2006, FJ 6.º; en igual sentido las sentencias de esta Sala de 25 de octubre de 1996 (apelación 13199/91, FJ 4.º) y 22 de marzo de 1997 (apelación 12960/91, FJ 2.º)].

La anterior doctrina conlleva, en lo que aquí interesa, que si, pese a los vicios de cualquier gravedad en la notificación, puede afirmarse que el interesado llegó a conocer el acto o la resolución por cualquier medio —y, por lo tanto, pudo defenderse frente al mismo—, o no lo hizo exclusivamente por su negligencia o desidia, no cabe alegar lesión alguna de las garantías constitucionales, dado el principio antiformalista y la exigencia de buena fe que rigen en esta materia (sentencias del Tribunal Constitucional 101/1990, FJ 1.º; 126/1996, FJ 2.º; 34/2001, FJ 2.º; 55/2003, FJ 2.º; 90/2003, FJ 2.º; y 43/2006, FJ 2.º)».