¿Cómo se organiza territorialmente el Estado según la Constitución?

El título VIII de la Constitución española de 1978 abarca los artículos 137 a 158, y se ocupa de regular lo referente a la organización territorial del Estado.

Se divide a su vez en tres capítulos:

• Capítulo I. Principios generales (artículos 137-139).
• Capítulo II. De la administración local (artículos 140-142).
• Capítulo III. De las Comunidades Autónomas (artículos 143-158).

División territorial del Estado

Tal y como expresa el artículo 137 de la CE, «El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses».

Principios que rigen en la división territorial del Estado

1. Principio de autonomía

El principio de autonomía que preside la organización territorial del Estado, «se configura como uno de los pilares básicos del ordenamiento constitucional» (STC n.º 104/2000, de 13 de abril, ECLI:ES:TC:2000:104).

Como explica el Tribunal Constitucional en su sentencia n.º 247/2007, de 12 de diciembre, ECLI:ES:TC:2007:247, el artículo 137 de la Constitución:

«(...) refleja una concepción amplia y compleja del Estado, compuesto por una pluralidad de organizaciones de carácter territorial dotadas de autonomía. Resulta así necesario delimitar cuál es el ámbito del principio de autonomía, con especial referencia a municipios y provincias, a cuyo efecto es preciso relacionar este principio con otros establecidos en la Constitución.

Ante todo, resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía —y aún este poder tiene sus límites—, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el art. 2 de la Constitución.

De aquí que el art. 137 de la Constitución delimite el ámbito de estos poderes autonómicos circunscribiéndolos a la "gestión de sus respectivos intereses", lo que exige que se dote a cada ente de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo. 

Este poder "para la gestión de sus respectivos intereses" se ejerce "por lo demás" en el marco del Ordenamiento. Es la Ley, en definitiva, la que concreta el principio de autonomía de cada tipo de entes, de acuerdo con la Constitución. Y debe hacerse notar que la misma contempla la necesidad "como una consecuencia del principio de unidad y de la supremacía del interés de la Nación" de que el Estado quede colocado en una posición de superioridad, tal y como establecen diversos preceptos de la Constitución tanto en relación a las Comunidades Autónomas, concebidas como entes dotadas de autonomía cualitativamente superior a la administrativa (arts. 150.3 y 155, entre otros), como a los entes locales (art. 148.1.2) (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3)».

RESOLUCIÓN RELEVANTE

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º 687/2021, de 17 de noviembre, ECLI:ES:TSJGAL:2021:6637

«(...) en consonancia con la estructura territorial compuesta que diseña el art. 137 CE (STC 82/1982 , FJ 4), la Constitución no encomienda en exclusiva la regulación y la asignación de las competencias locales ni al Estado ni a las Comunidades Autónomas. Cada cual en el marco de sus atribuciones ha de regular y atribuir las competencias de los entes locales, sin perjuicio de la autonomía asegurada en los arts. 137, 140 y 141 CE[ STC 214/1989 , FJ 3 a)].

Esta garantía no impide que el Estado y las Comunidades Autónomas puedan ejercer en uno u otro sentido su libertad de configuración en el trance de atribuir competencias locales.

Más delicado resulta determinar si el art. 149.1.18 CE permite al Estado delimitar con detalle las competencias locales relativas a materias de competencia autonómica. Se trata de concretar si el Estado debe solo identificar materias e imponer condiciones, correspondiendo siempre a la Comunidad Autónoma decidir cuáles son las competencias locales; o si puede ir más lejos, habilitando competencias directamente o identificando específicamente las atribuciones locales en ámbitos de titularidad autonómica».

2. Principio de solidaridad

Será el Estado el que garantice la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la CE, «velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular» (art. 138 de la CE).

Además, quedan prohibidos cualquier tipo de privilegios económicos o sociales entre las diferentes CC. AA., y así lo reconoció el propio Tribunal Constitucional en sentencia n.º 1/1982, de 28 de enero, ECLI:ES:TC:1982:1: «El carácter unitario del orden económico que la Constitución garantiza se vería fragmentado, y se incurriría en el fomento de privilegios económicos, prohibidos por el art. 138.2 de la Constitución, en favor de aquellas Comunidades de mayor capacidad de ahorro que lo invirtieran preferentemente en atención a sus intereses propios, con lo que se quebrantaría también eo ipso el principio de subordinación de toda la riqueza del país al "interés general" (art. 18.1 de la CE) y se privaría al Estado, que es un Estado social de Derecho (art. 1.1 de la CE), de importantes recursos con los que atender con la equidad debida, a múltiples necesidades de carácter general».

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 43/2017, de 27 de abril, ECLI:ES:TC:2017:43

«(...) la disposición recurrida procura la ruptura del equilibrio territorial, indicando que la suspensión del nivel de protección acordado implicará la cesación temporal de una aportación de recursos estatal con una clara vocación niveladora de desequilibrios territoriales del todo contrarios a la garantía de igualdad que justifica la intervención estatal ex art. 149.1.1 CE. Sostiene así que la incidencia de esa suspensión supone obviar el deber que al Estado corresponde de garantizar, de conformidad con el artículo 138 CE, la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 CE, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español. No olvidemos, indica, que los principios de igualdad material y solidaridad que sancionan los artículos 2, 9.2, 138.1 y 139 CE vinculan a todos los poderes públicos.

(...) el Tribunal Constitucional tiene declarado que el ejercicio de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas tiene como límites materiales los principios de solidaridad entre todos los españoles y de coordinación con la hacienda estatal (arts. 138.1 y 156.1 CE)».

3. Principio de igualdad de derechos y obligaciones

Este principio se encuentra plasmado en el artículo 139 de la CE por el cual «Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado».

Como expone el Tribunal Constitucional en la sentencia n.º 6/1982, de 22 de febrero, ECLI:ES:TC:1982:6, «por la igualdad de derechos que el artículo 139 de la Constitución reconoce a todos los españoles es lógico que sea competencia exclusiva del Estado "la regulación de las condiciones básicas" que garanticen a todos los españoles la igualdad en el ejercicio de sus derechos constitucionales, así como, ya en el campo educativo, la regulación de las "normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución" (art. 149.1.30 de la CE)».

Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español. Así pues, «(...) la efectiva unicidad del orden económico nacional requiere la unidad de mercado en la medida en que están presentes dos supuestos irreductibles: la libre circulación de bienes y personas por todo el territorio nacional, que ninguna autoridad puede obstaculizar directa o indirectamente (art. 139.2 CE), y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica (arts. 139.1 y 149.1.1 CE)» (STC n.º 79/2017, de 22 de junio, ECLI:ES:TC:2017:79).

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 125/2021, de 3 de junio, ECLI:ES:TC:2021:125

«(...) "el art. 139.2 CE asegura la libre circulación de mercancías y personas en todo el territorio español. Proscribe con ello las regulaciones o medidas de signo proteccionista; esto es, las que dificulten injustificadamente en un territorio la comercialización de productos de otras zonas o el ejercicio de actividades empresariales por parte de personas procedentes de otros lugares", y (ii) no toda medida que en la práctica produzca efectos restrictivos más onerosos, de hecho o de derecho, sobre las personas o bienes provenientes de fuera contradice necesariamente el art. 139.2 CE: “únicamente lo hará cuando persiga de forma intencionada la finalidad de obstaculizar la libre circulación o genere consecuencias objetivas que impliquen el surgimiento de obstáculos que no guarden relación y sean desproporcionados respecto del fin constitucionalmente lícito que pretenda la medida adoptada” (STC 66/1991, de 22 de marzo, FJ 2, que cita la STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 2) [en este sentido, por todas, SSTC 111/2017, de 5 de octubre, FJ 4 a); 7/2018, de 25 de enero, FJ 8, y 68/2021, de 18 de marzo, FJ 6 G)].

(...)

(...) los preceptos constitucionales que garantizan la unidad de mercado, entre los que se encuentra el art. 139.2 CE (...), “no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado, lo que sería frontalmente incompatible con la autonomía”. De ahí que, en lo que aquí importa, la diversidad en las condiciones de ejercicio de la actividad económica en las diferentes partes del territorio nacional derivada del ejercicio por las comunidades autónomas de sus propias competencias no constituye en sí misma una vulneración constitucional, dado que “la potestad legislativa de que las comunidades autónomas gozan potencialmente da a nuestro ordenamiento una estructura compuesta, por obra de la cual puede ser distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las distintas partes del territorio nacional” (STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 2). Así, si bien el derecho a desarrollar una actividad económica en condiciones de igualdad es, indudablemente, una manifestación de la libertad de empresa, este se impone, como ha declarado este tribunal, en cada ordenamiento, estatal o autonómico, individualmente considerado (SSTC 53/2014, FJ 7; 30/2016, FJ 6, y 89/2017, FJ 15). No es posible considerar, por tanto, que ni del referido derecho ni del art. 139.2 CE se derive la exigencia de que las concretas condiciones de ejercicio de la actividad económica tengan que ser las mismas en todo el territorio nacional».