¿Cómo se configuran los presupuestos generales del Estado en la CE?

El art. 134 de la CE establece lo siguiente respecto a los presupuestos generales del Estado:

«1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación.

2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

3. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.

4. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.

5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario.

6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación.

7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea».

Podemos definir la LPGE como: 

«(...) una habilitación de ingresos y una autorización de los gastos que el Gobierno puede realizar durante un ejercicio económico que ha de coincidir con el año natural. En este sentido, es preciso señalar que, como se desprende con toda claridad de la Constitución, la autorización en que la Ley de presupuestos generales se materializa tiene naturaleza meramente temporal; esto es, se trata de una autorización que tiene un plazo de vigencia sometida a un límite temporal constitucionalmente determinado, concretamente, el de un año» (STC n.º 3/2003, de 16 de enero, ECLI:ES:TC:2003:3).

Como bien se indica en el apartado 1 del citado precepto, el examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado corresponde a las Cortes Generales. Por ello, debemos acudir al Reglamento del Congreso, en concreto a sus artículos 133 a 136, que figuran bajo el título «Del proyecto de ley de Presupuestos». Al respecto cabe destacar que la aprobación de la ley de Presupuestos Generales del Estado goza de preferencia respecto a otros trabajos de la cámara, procediéndose a su debate en el Pleno de la cámara donde quedarán fijadas las cuantías globales de los estados de los Presupuestos. Una vez finalizado este debate, el proyecto será inmediatamente remitido a la Comisión de Presupuesto y el debate final de los Presupuestos Generales del Estado en el Pleno de la cámara se desarrollará diferenciando el conjunto del articulado de la ley y cada una de sus Secciones. En cuanto al procedimiento presupuestario en el Reglamento del Senado, son los artículos 148 a 151 los aplicables, en los cuales se reconoce la tramitación preferente de este tipo de asuntos, debiendo subordinarse la aprobación de la ley al procedimiento legislativo ordinario. 

La Constitución dota a los Presupuestos Generales del Estado (PGE) de los principios de anualidad, unidad y universalidad, lo que significa que todo compromiso de gasto por la Administración ha de contar con la correspondiente habilitación presupuestaria. 

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 3/2003, de 16 de enero, ECLI:ES:TC:2003:3

«(...) el art. 134.2 CE establece que los presupuestos generales del Estado "incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal", recogiendo de este modo los principios de unidad (los presupuestos deben contenerse en un solo documento) y universalidad (ese documento debe acoger la totalidad de los gastos e ingresos del sector público)».

Respecto a la anualidad, el propio artículo recoge tal principio, pero al mismo tiempo contempla la excepción, que es en los casos de no alcanzarse la aprobación de los PGE antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, en cuyo caso se prorrogan automáticamente. En caso de prórroga, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en su artículo 38 establece una particularidad y es que tal aplazamiento no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo, debiendo adaptarse la estructura orgánica del presupuesto a la organización administrativa en vigor durante la ejecución del presupuesto pero sin alterar la cuantía total.

A TENER EN CUENTA. Los criterios para poder llevar a cabo todo lo citado anteriormente, serán acordados por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Hacienda.

En cuanto a lo establecido en el artículo 134.6 de la CE, viene a ser la antesala de lo dispuesto en el artículo 135 de la CE ya que el requisito de conformidad del Gobierno en las proposiciones de aumento de créditos o diminución de ingresos viene a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria:

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 17/2019, de 11 de febrero, ECLI:ES:TC:2019:17

«(...) la limitación contenida en el artículo 134.6 CE tiene también por objeto garantizar el principio de estabilidad presupuestaria contenido en el artículo 135 CE. Efectivamente, el artículo 11 de la Ley Orgánica de estabilidad presupuestaria somete al principio de estabilidad presupuestaria la elaboración, aprobación y ejecución tanto de los presupuestos, como de cualquier actuación que afecte a los gastos o ingresos de las Administraciones públicas, incluidas, por tanto, las proposiciones de Ley que puedan tramitarse en el Parlamento. Este principio de estabilidad presupuestaria se concreta para cada año en el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, que serán fijados por el Consejo de Ministros, referidos a los tres ejercicios siguientes, para el conjunto de las Administraciones públicas, y de cada uno de sus subsectores».

Concluye el artículo 134.7 de la CE prohibiendo la creación de tributos a través de la Ley de Presupuestos, aunque puede modificarlos si se prevé así en una ley, cambios que pueden atender a aspectos sustanciales o profundos del tributo. Respecto a la lectura de esta disposición, destacamos la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 44/2015, de 5 de marzo, ECLI:ES:TC:2015:44, que haciendo cita de la STC n.º 27/1981, de 20 de julio, ECLI:ES:TC:1981:27, dispone:

«(...) es necesario insistir, una vez más, que la reserva de ley tributaria (arts. 31.3 y 133.1, ambos de la CE) se ve reforzada por la prohibición atinente a la ley de presupuestos de no crear o modificar tributos (art. 134.7 CE). En efecto, el art. 134.7 de la Constitución dispone que “[l]a Ley de Presupuestos no puede crear tributos”, aunque sí “[p]odrá modificarlos cuando una Ley tributaria sustantiva así lo prevea”. Con esta previsión, aunque «prohíbe indiscriminadamente la creación de tributos en la ley de presupuestos, permite su modificación, aunque se trate de alteraciones sustanciales y profundas del impuesto, siempre que exista una norma adecuada que lo prevé» (STC 27/1981, de 20 de julio, FJ 2). Esta prohibición constitucional no solo deriva del condicionamiento a que somete el art. 134 CE a los presupuestos generales como vehículo de dirección y orientación de la política económica del Gobierno y, por tanto, con una función específica y constitucionalmente definida, sino también de las restricciones impuestas a su tramitación parlamentaria (fundamentalmente en los trámites de enmienda y debate) por los Reglamentos de las Cámaras (...)».

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 16/2022, de 8 de febrero, ECLI:ES:TC:2022:16

«(...) a) Este tribunal ha examinado ya la cuestión de los límites a las leyes de presupuestos contenidos en el art. 134 CE en numerosas ocasiones y desde perspectivas diversas. En lo que constituye una doctrina ya consolidada, ha reiterado que el contenido de las leyes de presupuestos está constitucionalmente determinado a partir de su función como norma que ordena el gasto público (STC 3/2003, de 16 de enero).

De forma necesariamente sucinta, a los efectos de resolver las cuestiones que en concreto se plantean aquí, conviene recordar algunas de las conclusiones de esta doctrina:

(i) Por sus especiales características de tramitación y contenido, una ley de presupuestos no puede contener cualquier clase de normas, sino solo aquellas relativas a la ordenación de los ingresos y gastos del Estado o la comunidad autónoma. De acuerdo con esta doctrina, el contenido de la ley de presupuestos está constitucionalmente delimitado, en tanto que norma de ordenación jurídica del gasto público ex art. 134 CE. La Constitución establece la reserva de un contenido de ley de presupuestos, lo que significa que la norma debe ceñirse a ese contenido y, también, que este solo puede ser regulado por ella (STC 9/2013, FJ 3). Ese contenido va referido de forma principal al contenido propio o “núcleo esencial” del presupuesto, integrado por la previsión de ingresos y la habilitación de gastos para un ejercicio económico, así como por las normas que directamente desarrollan y aclaran los estados cifrados, esto es, las partidas presupuestarias propiamente dichas. Este contenido es esencial porque conforma la identidad misma del presupuesto, por lo que no es disponible para el legislador.

(ii) Adicionalmente, las leyes de presupuestos pueden albergar lo que se ha denominado “contenido eventual”, no necesario o no imprescindible. Esta posibilidad de incluir contenido eventual es, según la STC 109/2021, 13 de mayo, FJ 3 a), “una posibilidad limitada, con una justificación precisa en el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), esto es en ‘la certeza del Derecho que exige que una ley de contenido constitucionalmente definido, como es la ley de presupuestos generales del Estado, no contenga más disposiciones que las que guardan correspondencia con su función constitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE), debido a la incertidumbre que una regulación de este tipo indudablemente origina’ (STC 32/2000, de 3 de febrero, FJ 5). Es la propia función que cumple la ley de presupuestos en la Constitución, con las consecuentes restricciones al debate parlamentario (apartados 1, 6 y 7 del art. 134 CE), la que fundamenta en último término la limitación del contenido de las leyes de presupuestos (STC 9/2013, de 28 de enero, FJ 3)”.

(iii) La doctrina constitucional, a partir de la STC 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4 a), ha venido insistiendo en la necesidad de concurrencia de los dos requisitos “necesarios para que la regulación por ley de presupuestos de una materia que no forma parte de su contenido necesario sea constitucionalmente legítima: de una parte, es preciso que la materia guarde relación directa con los ingresos y gastos que integran el presupuesto y que su inclusión esté justificada por ser un complemento de los criterios de política económica de la que ese presupuesto es el instrumento; y de otra, que ‘sea un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor ejecución del presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno’” (STC 174/1998, de 23 de julio, FJ 6). Como se recuerda en la STC 122/2018, de 31 de octubre, FJ 3 c), “si bien la ley de presupuestos puede ser un instrumento para una adaptación circunstancial de las distintas normas, no tienen en ella cabida las modificaciones sustantivas del ordenamiento jurídico, a menos que estas guarden la suficiente conexión económica (relación directa con los ingresos o gastos del Estado o vehículo director de la política económica del Gobierno) o presupuestaria (para una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto)”. Nótese cómo uno de los argumentos constitucionales para proscribir determinados contenidos de las leyes de presupuestos es el de que con ellas no se produzca una modificación del régimen sustantivo de determinada parcela del ordenamiento jurídico (STC 99/2018, de 8 de mayo, FJ 4).

(iv) En particular y sobre el requisito de la vinculación necesaria del contenido eventual con los gastos e ingresos públicos, se ha recalcado la importancia de que dicha conexión sea “inmediata y directa”. Esto significa que no pueden incluirse en las leyes de presupuestos normas “cuya incidencia en la ordenación del programa anual de ingresos y gastos es sólo accidental y secundaria y por ende insuficiente para legitimar su inclusión en la ley de presupuestos” [STC 152/2014, FJ 4 a)]».