Última revisión
19/09/2024
administrativo
Características de la responsabilidad extracontractual o responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas
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Vademecum: Administrativo
Fecha última revisión: 19/09/2024
Resumen:
La responsabilidad extracontractual de las AA. PP se origina en la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa (norma preconstitucional) y posteriormente el art. 106.2 de la CE reconoció la responsabilidad patrimonial de las AA. PP. Del mismo modo, el art. 32.2 de la LRJSP define algunos de los elementos característicos de la responsabilidad patrimonial, como que el daño sea efectivo y evaluable económicamente.
Reclamación por responsabilidad extracontractual de las AA. PP.
Esta figura tiene su origen en la norma preconstitucional conocida como la
«1. Dará también lugar a indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, o la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Administración pueda exigir de sus funcionarios con tal motivo.
2. En los servicios públicos concedidos correrá la indemnización a cargo del concesionario, salvo en el caso en que el daño tenga su origen en alguna cláusula impuesta por la Administración al concesionario y que sea de ineludible cumplimiento para este».
En ese sentido se redactó el artículo 106.2 de la CE, añadiendo la salvedad a este derecho indemnizatorio en los casos de fuerza mayor. El TC hizo su propia valoración al respecto, como en la
«(...) el tenor del artículo 106.2 supone la recepción constitucional del sistema de responsabilidad de la Administración previamente vigente en España, cuyo carácter objetivo venía siendo ampliamente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia. (...) El texto, producto de una enmienda introducida en el debate constitucional al originario texto del anteproyecto de Constitución, que no había incluido ninguna referencia a la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, vino, pues, a reproducir parcialmente la redacción del artículo 32.1 de la Ley de 20 de julio de 1957, de régimen jurídico de la Administración del Estado, que había señalado que “[l]os particulares tendrán derecho a ser indemnizados por el Estado de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o de la adopción de medidas no fiscalizables en vía contenciosa”, precepto que tenía, a su vez, su antecedente en el artículo 121.1 de la Ley de expropiación forzosa de 16 de diciembre de 1954, que dispone que “[d]ará también lugar a indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos"».
Con esta base, los artículos 32 a 37 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre (LRJSP), son los encargados de regular acerca de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, disponiendo el primero de estos artículos (artículo 32.1) que:
«1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.
La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización».
Respecto a la «fuerza mayor», no debe confundirse con el concepto de caso fortuito, interpretándose la primera como algo ocurrido de forma extraordinaria o catastrófica y cuyo valor probatorio recae en la propia administración para exonerarse de culpa, mientras que el «caso fortuito» se conceptúa como un evento interno, intrínseco al servicio público y que se producen por el propio funcionamiento o desgaste de los servicios públicos ante su propia naturaleza. Así se viene razonando en numerosas resoluciones del Alto Tribunal, como en las SSTS,
Si bien, el concepto de responsabilidad extracontractual y su regulación se sobreentiende tras las exposiciones anteriores, lo más destacable son los requisitos exigibles para poder reclamar este tipo de responsabilidad, y que el propio precepto 32.2 de la LRJSP, fija:
«2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas».
El Tribunal Constitucional así lo interpreta en su
«Así pues, el régimen constitucional de responsabilidad de las Administraciones públicas se rige por criterios objetivos, que implican la necesidad, no sólo de examinar la relación de causalidad, sino también la de formular un juicio de imputación del daño que permita conectar suficientemente el perjuicio producido con la actividad desarrollada por el agente del mismo, en este caso por una Administración pública (...)».
Por tanto, en aplicación del apartado 2 del art. 32 de la LRJSP y de su interpretación jurisprudencial, deben apreciarse los siguientes factores para poder reclamar responsabilidad patrimonial a las AA. PP.:
- El daño sufrido sea efectivo.
- Pueda evaluarse económicamente.
- Individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
- El particular no ha de tener deber jurídico de soportar el daño.
- Ha de concurrir culpa por parte de la Administración, de manera que el hecho le sea imputable.
- El hecho acontecido debe ser antijurídico o contrario a la norma.
- Al darse el daño antijuridico se genera un detrimento patrimonial.
- Debe darse una relación directa y eficaz entre el hecho producido y el daño ocasionado. La apreciación de este nexo causal es revisable mediante recurso de casación.
En ese sentido, podemos citar las
JURISPRUDENCIA
«Como ha señalado el Tribunal Supremo, Sala Tercera, en la Sentencia de 3 de mayo de 2011, Rec. 120/2007, "la viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración requiere conforme a lo establecido en el art. 139 LRJAPAC:
a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal.
c) Ausencia de fuerza mayor.
d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta"».
«(...) la necesaria concurrencia, para apreciar en sentido positivo la responsabilidad administrativa, de la antijuricidad del daño, puesto que, en definitiva, y como esta jurisprudencia ha declarado, no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa».
«La exigencia de la antijuridicidad del daño se ha delimitado, conforme a la reiterada jurisprudencia de este Tribunal Supremo, en la ausencia del deber, que no obligación, del perjudicado a soportar el daño ocasionado, conforme se declara en el artículo 32 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Es la ausencia de ese deber el que hace el daño ocasionado antijurídico y, por tanto, el poder conceptuarlo como lesión, que es el presupuesto principal de esta institución indemnizatoria. Ese debe puede tener como fundamento la más variada causa desde la misma imposición legal a la misma relación jurídica en cuyo seno se produce el daño o, incluso, en el mismo comportamiento del perjudicado; lo relevante es que el ordenamiento jurídico imponga la obligación de soportar el daño ocasionado por una determinada actividad administrativa».
«(...) como hemos declarado igualmente en reiteradísimas ocasiones es imprescindible que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido, cuya concurrencia la Sala de instancia niega en el caso de autos.
Es además jurisprudencia reiteradísima que la apreciación del nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso producido, o la ruptura del mismo, es una cuestión jurídica revisable en casación, si bien tal apreciación ha de basarse siempre en los hechos declarados probados por la Sala de instancia, salvo que éstos hayan sido correctamente combatidos por haberse infringido normas, jurisprudencia o principios generales del derecho al valorarse las pruebas, o por haberse procedido, al hacer la indicada valoración, de manera ilógica, irracional o arbitraria (...)».
Sentencia del Tribunal Supremo n.º 469/2018, de 21 de marzo, ECLI:ES:TS:2018:1082
«(...) Por su parte la
Se considera un carácter destacado de la responsabilidad extracontractual de la Administración su naturaleza solidaria.
«(...) como en cualquier supuesto de responsabilidad extracontractual, ésta tiene la naturaleza de solidaria, de manera que frente al perjudicado cada obligado responde de la totalidad de la deuda, razón por la que el Ayuntamiento demandado habrá de indemnizar íntegramente al demandante en la cantidad que estimemos adecuada para su plena indemnidad».
¿Cuál es la principal diferencia entre la responsabilidad contractual y la responsabilidad extracontractual de las Administraciones públicas?
La diferencia entre ambas se marca en la existencia de un contrato que obliga a las partes o que la responsabilidad pueda derivar de un mal funcionamiento de la Administración.
A este respecto, la
«(...) la responsabilidad extracontractual supone la existencia de una determinada actividad administrativa que, incidentalmente, y al margen de cualquier relación jurídica previamente constituida, provoca unos daños a determinada persona que ésta no tiene el deber jurídico de soportar", mientras que, la responsabilidad contractual es la que deriva del incumplimiento —por una de las partes contratantes— de un deber estipulado en el contrato».