¿Qué elementos esenciales tiene el procedimiento sancionador en materia de prevención de riesgos laborales?

Siguiendo las pautas establecidas con carácter general en los arts. 1 a 4 de la LISOS, la responsabilidad administrativa es exigible en tanto y cuanto la infracción tenga atribuido ese carácter por ley. El art. 1 de la norma define lo que se entiende por infracciones administrativas, las califica y establece los requisitos esenciales para iniciar el procedimiento administrativo correspondiente:

«1. Constituyen infracciones administrativas en el orden social las acciones u omisiones de los distintos sujetos responsables tipificadas y sancionadas en la presente Ley y en las leyes del orden social.

Las infracciones no podrán ser objeto de sanción sin previa instrucción del oportuno expediente, de conformidad con el procedimiento administrativo especial en esta materia, a propuesta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, sin perjuicio de las responsabilidades de otro orden que puedan concurrir.

Las infracciones se califican como leves, graves y muy graves en atención a la naturaleza del deber infringido y la entidad del derecho afectado, de conformidad con lo establecido en la presente Ley».

En este sentido, a nivel de PRL, el artículo 5.2 dispone:

«2. Son infracciones laborales en materia de prevención de riesgos laborales las acciones u omisiones de los diferentes sujetos responsables que incumplan las normas legales, reglamentarias y cláusulas normativas de los convenios colectivos en materia de seguridad y salud en el trabajo sujetas a responsabilidad conforme a esta ley».

Este procedimiento administrativo sancionador consta de las fases de instrucción, tramitación, resolución, notificación y ejecución. A modo de sucinto resumen:

1. El procedimiento sancionador se iniciará de oficio, como resultado de la actividad inspectora previa, por acta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que se extenderá y tramitará de acuerdo con lo establecido en el capítulo III, sin perjuicio de lo dispuesto en el capítulo IX, del citado Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo y en los arts. 63 de la LPAC y 52 de la LISOS.

2. En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora, las actuaciones previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros (art. 55.2 de la LPAC). En base a los arts. 7.5, 8.1, 10, 12.1 y 13.1 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, la fase de instrucción de este procedimiento hemos de entenderla dentro de la denominada «actividad inspectora previa», y se encontraría sujeta a parámetros de duración, interrupción y caducidad del expediente. Por su parte, la LISOS, en su art. 53, establece el contenido de las actas y de los documentos iniciadores del expediente.

3. La tramitación del expediente se centra en la fase de alegaciones frente a la comunicación del acta de infracción y de la siguiente propuesta de infracción siguiendo los arts. 17, 18 y 18 bis.4 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo.

4. En la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquellos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado (art. 89.3 de la LPAC).

5. En caso de falta de notificación de la propuesta de resolución del expediente se entenderá vulnerado el derecho de defensa del recurrente. Para computar los plazos de resolución del procedimiento hemos de seguir:

- Duración máxima para resolver: 10 días (art. 20.1 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo).

- Cómputo de plazos: art. 30 de la LPAC.

- Efectos de la falta de resolución: art. 25 de la LPAC.

- Caducidad del expediente: el plazo máximo para resolver los expedientes sancionadores por infracciones de orden social será de seis meses, computados desde la fecha del acta hasta la fecha en que se notifique la resolución, produciéndose en caso de superación de dicho plazo la caducidad del expediente. Cuando concurran circunstancias excepcionales, podrá acordarse la ampliación de dicho plazo máximo, en los términos previstos en los arts. 21.5 y 23 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. (Art. 20.3 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo).

- Medidas para resolver en plazo: arts. 21.5 y 23.1 de la LPAC.

6. El órgano competente para resolver, previas las diligencias que estime necesarias, dictará la resolución motivada que proceda en el plazo de diez días desde el momento en que finalizó la tramitación del expediente, bien confirmando, modificando o dejando sin efecto la propuesta del acta. Completando este mandato, el art. 87 de la LPAC establece que «antes de dictar resolución, el órgano competente para resolver podrá decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de las actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedimiento», a estos efectos «no tendrán la consideración de actuaciones complementarias los informes que preceden inmediatamente a la resolución final del procedimiento».

7. Las infracciones y sanciones que pueden ser aplicadas a consecuencia del procedimiento tendrán carácter leve, grave o muy grave, y se aplicarán por el órgano competente respetando el principio de proporcionalidad.

8. Las resoluciones recaídas en los procedimientos sancionadores por infracciones de orden social serán notificadas a los interesados, advirtiéndoles de los recursos que correspondan contra ellas, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos. Cuando el sujeto infractor hubiese hecho efectivo el pago de la sanción con carácter previo a la resolución, se le indicará la imposibilidad de interponer cualquier recurso o acción en vía administrativa contra la resolución. Asimismo, se remitirá copia del acto al funcionario que hubiere promovido el expediente (art. 21 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo).

9. Las resoluciones sancionadoras firmes en vía administrativa serán inmediatamente ejecutivas (art. 24.1 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo).

10. Siguiendo los arts. 23 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo:

«1. Contra las resoluciones previstas en el capítulo anterior, se podrá interponer recurso de alzada en el plazo de un mes ante el órgano superior competente por razón de la materia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4, cuya resolución agotará la vía administrativa.

No cabrá recurso de alzada en aquellos casos en los que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 14.6, el sujeto responsable abone efectivamente la sanción con carácter previo a la resolución.

Las resoluciones dictadas por los Directores Generales competentes por razón de la cuantía que no pongan fin a la vía administrativa y las dictadas por el Secretario de Estado de la Seguridad Social y Pensiones, podrán ser objeto de recurso de alzada ante la persona titular del Ministerio competente por razón de la materia. Los actos administrativos de la persona titular del Ministerio competente y del Consejo de Ministros agotarán la vía administrativa.

En el ámbito de competencia de las comunidades autónomas, corresponderá a éstas la determinación de los órganos competentes para la resolución del recurso de alzada.

2. En lo no regulado por el apartado anterior, el recurso de alzada se regirá por lo establecido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Transcurridos tres meses desde la interposición del recurso sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado y quedará expedita la vía jurisdiccional».

En relación con la materia de prevención de riesgos laborales, el art. 4.3 de la LISOS y el art. 7.1 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, establecen el plazo de prescripción de las infracciones que será:

• Para las leves: un año.
• Graves: tres años.
• Muy graves: a los cinco años.

Asimismo, el plazo de prescripción de las infracciones empezará a contar desde la fecha de su comisión.

Las sanciones impuestas prescribirán a los cinco años, a contar desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción (art. 7.3 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo). Para el cómputo de este plazo, hemos de acudir al art. 30.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre:

«El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor».

A TENER EN CUENTA. Suspensión de las sanciones. La vía administrativa se suspende en todo caso mientras se llevan a cabo las diligencias penales —debido a la prejudicialidad penal de este orden jurisdiccional—, una vez estas se dan por finalizadas, se reinicia o no la administrativa en función de la vulneración del principio non bis in idem que hemos tratado anteriormente. (Arts. 5.3 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo y 3.3 de la LISOS).