Preambulo �nico Atención y protección a niños, niñas y adolescentes y promoción de sus familias, derechos e igualdad

I

Conforme al artículo 44, números 17, 18 y 23 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA), la Comunidad Foral ostenta competencia exclusiva en materia de asistencia social, política infantil y juvenil, y de instituciones y establecimientos públicos de protección y tutela de menores y de reinserción social, así como competencia exclusiva en materia de derecho civil foral, según lo dispuesto en el artículo 48 de la citada Ley Orgánica, así como competencia en materia de bibliotecas, deporte y ocio, espectáculos, asociaciones, educación, salud, contratos, medio ambiente y ecología, empleo, administración local y en materia de procedimiento administrativo derivado de las especialidades del Derecho sustantivo o de la organización propias de Navarra, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44, números 10, 14, 15 y 19, y en los artículos 46, 47, 49.1 c) y d), 53, 57 y 58.1 b).

Por otro lado, conforme al artículo 39 de la Constitución Española todos los poderes públicos tienen la obligación de asegurar la protección social, económica y jurídica de la familia, y la protección integral de los menores prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos, entre los que destaca la Convención sobre los Derechos del Niño adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 20 de noviembre de 1989.

Las obligaciones derivadas de la Convención implican dos grandes ámbitos de actuación.

El primero, dirigido al conjunto de niños, niñas y adolescentes que, por ser menores de edad con domicilio o residencia transitoria en Navarra, tiene derecho a obtener de las Administraciones públicas de Navarra, de forma coordinada, una protección integral que implica no solo reconocer sino también velar por el efectivo goce de los derechos que la Convención les atribuye, como sujetos de derechos y necesarios protagonistas de sus vidas, apoyando para ello a sus familias en sus funciones, siempre considerando el de las personas menores un interés primordial o el interés primordial.

El segundo, también derivado de la propia Convención, implica que, aunque sea excepcional, también ha de estar garantizado un sistema de protección que determine en algunos casos la separación de personas menores de sus familias en interés superior de las mismas. Ahora bien, en este segundo ámbito se pretende superar el paradigma de la situación irregular y no centrarse en atender, de forma paternalista, a las carencias que generan las situaciones de vulnerabilidad, sino partir de las capacidades de las familias y las personas menores para complementarlas y apoyarlas, desde todos los recursos que sean precisos, sumando a la integralidad el principio de parentalidad positiva.

En cualquier caso, el otro principio rector fundamental, que relaciona ambos ámbitos, es el de anticipar las intervenciones, priorizando la prevención, la atención temprana y la detección precoz, para, siendo conscientes de la gravedad de los daños en los primeros momentos de la vida de las personas, evitar que la atención y protección se pongan en marcha cuando las circunstancias hacen más compleja la solución, teniendo en cuenta la importancia de una buena infancia para una buena integración social futura.

Todo ello no es óbice para que exista también una necesaria atención más intensa en relación con quienes estén en situaciones de mayor vulnerabilidad, siendo clave por ello las medidas que garanticen la no discriminación, ni por sexo, ni por discapacidad, ni por condiciones económicas o estructurales, ni por diferencias culturales, y las acciones positivas para hacer efectiva y real la igualdad.

Y en esa asunción de obligaciones, integral y en red, que familias y Administraciones públicas, han de organizar, también en todo momento han de estar presentes y orientar la acción la atención centrada en la persona, como enfoque ético irrenunciable, y la participación de las propias personas menores.

La apuesta por el modelo centrado en la persona significa trabajar en formatos individualizados, centrados en las necesidades de las personas expresadas por ellas mismas, reconociendo las particularidades biográficas, personales y sociales, recogiendo los recursos de la persona y su entorno informal o privado, recogiendo los requerimientos judiciales y normativos, de maneras colaborativas, lo que supone la implicación de múltiples servicios y profesionales, y tener en cuenta los aspectos evolutivos, y que es necesario acompañar de forma continuada en los tránsitos de los casos en las instituciones y superar las dificultades para conseguir la integración social y el desarrollo personal.

No se ha elaborado esta normativa solo para ellas sino con ellas, escuchándoles, de forma adaptada a cada grupo de edad y a cada circunstancia, teniéndoles por protagonistas principales y promoviendo con ello una inclusión que no sería integral sin tenerles como parte de una ciudadanía democrática y plena.

Esta ley foral contiene normas de naturaleza civil, conforme se indica en su disposición final primera, y algunas referidas a la Institución del Defensor del Pueblo de Navarra. Ambas materias, conforme a la Lorafna, son propias de ley foral de mayoría absoluta.

II

Esta ley foral cuenta con cinco títulos, siete disposiciones adicionales, tres transitorias, una derogatoria y seis finales.

En el título preliminar, junto al objeto y ámbito de aplicación, se incluyen los principios rectores, completando y reforzando los de la anterior normativa con los principales objetivos de esta ley foral, aludidos en el apartado anterior del Preámbulo.

Se incorporan, además, importantes instrumentos que se suman a la corresponsabilidad, como son los referidos a la prioridad presupuestaria, las evaluaciones de impacto y las condiciones de los entornos y la comunicación, con las personas menores y con las familias.

En el título I, se abordan, por un lado, las normas generales para la divulgación y promoción de estos derechos y de la Convención y la labor del Comité de Derechos del Niño, se introduce la obligación de un sistema institucionalizado de seguimiento del bienestar infantil en Navarra, se prevé la colaboración para contar con un teléfono de asistencia y se completa el cuadro de instituciones de promoción con el Comité de Ética en la asistencia social de Navarra, manteniéndose las obligaciones e instituciones de protección, como la del Defensor del Pueblo de Navarra, y el carácter subsidiario respecto a las responsabilidades de las familias.

Se regulan también los derechos principales que la Convención reconoce a las personas menores, desde la perspectiva de las obligaciones que comporta para las familias, las Administraciones y la sociedad: a la vida y la integridad física, y psíquica, asumiendo las obligaciones derivadas de la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia; al desarrollo; al honor, la intimidad, la propia imagen y en relación con sus datos personales; a la identidad; a la información; a la participación y ser oídas y escuchadas, al asociacionismo y la libertad de expresión; a la protección de su salud; a la educación; a la cultura, el ocio y las relaciones; al medio ambiente y la sostenibilidad; a la inclusión social; y los económicos y laborales.

Se establecen normas específicas para evitar cualquier discriminación y promover la igualdad a través del enfoque de género, la consideración de las personas con discapacidad conforme a la Convención de Nueva York, las acciones frente a la vulnerabilidad socioeconómica y en relación con la interculturalidad.

En el título II, dedicado a la organización administrativa, en el capítulo I se han reforzado las normas sobre diagnóstico, planificación y evaluación, sobre la base de la experiencia acumulada con los planes ya realizados y las evaluaciones del Observatorio de la Realidad Social, ampliando los referentes técnicos y metodológicos.

En el capítulo II se mantiene la distribución de competencias, conforme a la reciente asignación de las mismas en el ámbito local conforme al Decreto Foral 48/2020, de 15 de julio, que completa las que ya atribuía el Decreto Foral 69/2008, de 17 de junio.

El capítulo III, en su sección 1.ª, se dedica a las familias, reconociéndose la pluralidad de formas posibles y la protección frente a cualquiera de las posibles discriminaciones, como las que llegan a padecer las familias LGTBI+; se atiende a la prevención de la pobreza infantil, el acceso a las Escuelas Infantiles, la promoción de la parentalidad positiva, la participación de las mismas en la planificación y en otros espacios y todo lo relacionado con la atención temprana.

En el capítulo III, en su sección 2.ª, se mantiene el régimen de autorización para los centros en que se atiende y protege a menores. En el ámbito de protección de menores, el principio de necesidad, que la Directiva de Servicios 2006/12/CE, de 12 de diciembre, exige justificar que concurra, concurre por las especiales características que se producen en la prestación de servicios a menores de edad, por la vulnerabilidad de estas personas derivada de estar en una etapa de la vida de formación y desarrollo de su personalidad en todos los sentidos, necesitar la protección por haber pasado algún tipo de carencia y por los objetivos de la política social que se persiguen. Estas circunstancias se erigen en razones imperiosas de interés general que justifican el régimen de autorizaciones que en esta norma se regula.

En cuanto al principio de proporcionalidad, también se justifica dentro del ámbito de protección de menores al exigir autorización ya que no existe una medida menos restrictiva que permita conseguir los mismos resultados. Articular un sistema de comunicación y control a posteriori para poner en marcha servicios de este tipo resultaría insuficiente para garantizar la salud, seguridad y bienestar físico y emocional de las personas menores a las que se atiende en estos servicios, y podría determinar que ese control a posteriori tuviera lugar cuando la lesión ya se hubiera producido, resultando en muchos casos irreversible, dado el mayor daño que generan los perjuicios a una corta edad.

A estos principios, cabe añadir, en línea con otros mandatos de la Directiva de Servicios, el de no discriminación, pues el régimen de autorización previsto no establece discriminación alguna, ni directa ni indirectamente, en función de la nacionalidad del titular, o domicilio social de la persona o entidad titular del centro, o de que la persona o entidad se encuentre o no en el territorio de la Comunidad Foral de Navarra.

Por último, lo anterior no es óbice para que sí se elimine la necesidad de un procedimiento específico para autorizar o acreditar a una entidad que opte a la prestación de servicios de protección por contrato o concierto social, ya que el mismo procedimiento para adjudicar los servicios sirve para realizar las comprobaciones oportunas, evitando duplicidades y dilaciones, cumpliéndose así con el mandato del artículo 10.3 de la Directiva de Servicios, para que las condiciones de concesión de las acreditaciones no den lugar a solapamientos con los requisitos y controles equivalentes o comparables en lo esencial por su finalidad a los que ya está sometido el prestador del servicio que quiera prestar un servicio a menores.

En el capítulo III, en su sección 3.ª, se introduce la regulación de la metodología y las organizaciones comunitarias de infancia y adolescencia.

El novedoso capítulo IV aborda el trabajo en red, para garantizar que, en las cuestiones que afectan a menores en relación con los distintos ámbitos en que los distintos departamentos y Administraciones realizan su acción sectorial en cada materia, son objeto de decisiones en que las propias personas menores y sus familias están en el centro y la acción administrativa cuenta con todas las perspectivas, construyendo soluciones conjuntas y participadas, incluyendo en la participación también a las entidades del tercer sector, además de a las propias personas. Se incorporan a la norma comisiones concretas que ya viene funcionando, como la Comisión de Apoyo a la Red de Atención Centrada en la Persona, o que se deben poner en marcha en relación con distintos ámbitos, unas veces sectoriales y otros para aspectos nucleares, como la Atención Temprana o los Acogimientos.

Se sustituye el Consejo del Menor por el de la Infancia y la Adolescencia, completándose su composición y garantizándose la presencia no solo de personas interesadas en la atención a menores sino también de las propias personas menores.

En el capítulo V se completa la tipificación de infracciones y se adecúan las sanciones a la gravedad de las conductas tipificadas.

Se completan y detallan en el título III, respecto al régimen anterior, tanto los fines de la prevención como las actuaciones preventivas en los distintos ámbitos materiales y se desarrolla la figura de las organizaciones comunitarias de infancia y adolescencia en el ámbito comunitario.

Se puede definir la comunidad como una unidad social cuyos miembros participan de algún rasgo, interés, elemento o función común, con conciencia de pertenencia, situados en determinada área geográfica, y en la cual la pluralidad de las personas interacciona más intensamente entre sí que en otro contexto, y la comunidad local como los barrios, pueblos y valles, sus asociaciones y redes vecinales, que son, en Navarra, el nivel comunitario de la protección de la infancia y adolescencia. Este es el contexto social territorial donde se insertan las familias y donde se tejen las redes sociales de apoyo y se desarrolla principalmente la vida pública de los niños, niñas, adolescentes y sus familias durante la etapa infantil y adolescente. Por ello es especialmente importante adoptar medidas de protección social para apoyar a la familia y la comunidad, dotándoles de recursos para atender las necesidades de los niños, niñas y adolescentes en su entorno.

La comunidad ofrece un espacio de corresponsabilidad en la promoción de la protección de la infancia y adolescencia en su ámbito entre la ciudadanía, en su rol de vecinas y vecinos, y los profesionales de los servicios y centros públicos. No se trata de implementar proyectos aislados y desconectados, sino de construir con diferentes formas escenarios arraigados y conectados con el tejido que exista en cada lugar. Trabajar con la comunidad y desde la comunidad se realiza con proyectos e iniciativas de promoción de la infancia y la adolescencia ancladas en la propia comunidad que además fortalezcan la acción protectora de los servicios y centros públicos.

La comunidad local crea espacios y ámbitos de convergencia y encuentro entre todos los sectores distintos de una comunidad. La comunidad local es concebida como la base territorial que ofrece el marco adecuado de densidad, continuidad e intensidad de los vínculos sociales imprescindibles en la prevención y protección de niñas, niños y adolescentes.

En el título IV, se mantiene en esencia el esquema del sistema de protección que ya completó la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, separándose por un lado las situaciones de riesgo y desamparo, en función de dos condiciones: la menor o mayor gravedad de la situación y, en consecuencia, que sea o no necesaria la separación del núcleo familiar. En la definición de ambas se han incorporado las cuestiones principales añadidas en la reforma de 2015 a la normativa de 1996 vigente en el momento de aprobarse la ley foral de 2005.

Se ha desarrollado detalladamente el procedimiento para la declaración del desamparo, así como los supuestos en que podrá aplicarse uno abreviado o actuarse de forma inmediata, así como cuestiones conexas, como la custodia y acceso a los expedientes.

Se ha añadido expresamente, por ser una situación distinta en que se evitan riesgo y desamparo, la guarda voluntaria, cuyo régimen se detalla después en el artículo 108.

A su vez, se separa de ambas y se modifica la denominación de lo que venía llamándose conflicto social o dificultad social, ya que son conceptos que remiten a que la persona menor sea la causante de un conflicto o dificultad para la sociedad en vez de la víctima o sujeto del riesgo, aunque también lo pueda comportar para terceras personas. De ahí que se aborde su protección en otro apartado y con otra denominación, problemas de conducta, que sitúen el foco en la protección de las personas menores que por su situación de grave inadaptación pudiesen encontrarse en riesgo de causar perjuicios a sí mismas o a otras personas.

Se han reforzado los derechos de las personas menores protegidas, así como los deberes específicos de las personas responsables de las menores.

Se han introducido novedades en el régimen de la guarda, destacando la posibilidad de guardas con reincorporación gradual a la familia de origen, aumento de garantías del carácter temporal y de la búsqueda de estabilidad, así como mayor detalle en la guarda voluntaria y la guarda provisional.

Se ha introducido una regulación específica del acogimiento, regulando su constitución, el Plan Individualizado de Protección, el seguimiento de los acogimientos, las medidas de apoyo a los mismos, el régimen de visitas, las modalidades de acogimientos, los criterios a aplicar.

Se ha detallado también el régimen de los acogimientos familiares, sus fines, los derechos y deberes específicos de quienes realizan acogimientos, las previsiones para aumentar y mejorar la captación y apoyo a familias acogedoras, el procedimiento y las fases previas del acogimiento.

Igualmente se ha desarrollado una regulación específica sobre los acogimientos residenciales, en cuanto a las obligaciones frente a las personas menores, limitaciones en relación con la edad y preferencia por los núcleos reducidos, inspecciones y supervisión, listado de derechos y obligaciones de las personas menores residentes en centros, así como convivencia en los centros, modificando la perspectiva anterior, disciplinaria, para priorizar medidas y metodologías más educativas y productivas para mejorar la convivencia y el buen clima en las relaciones.

En materia de adopciones, se introducen principios, como el fomento de la adopción de adolescentes del sistema de protección o la promoción de la incorporación de menores en adopción a la Atención Temprana, y se sustituyen otros, como el de prioridad temporal, para reforzar el de ajuste a las necesidades de cada menor.

En el ámbito de la adopción privada, se establecen los supuestos, que no estaban en el Fuero Nuevo.

Se regulan detalladamente lo que tiene que ver con la idoneidad, con novedades como el aplazamiento de la decisión por circunstancias coyunturales o la no idoneidad transitoria. Se introducen casos de adopción nacional sin ofrecimiento previo. Pasa a detallarse el régimen de selección de familias adoptantes. Se completa la regulación de las actuaciones posteriores a la adopción.

Otras figuras que se incorporan y regulan son la adopción abierta y la delegación de guarda con fines de adopción.

Se completa el régimen de los programas de autonomía, ahora denominados de preparación para la vida independiente, destacando la definición de los apoyos y seguimiento o la promoción de figuras de mentoría.

En el título V, se mantiene la regulación, principalmente de carácter ejecutivo de las correspondientes decisiones judiciales, de lo que se denominaba reforma y se denomina ahora justicia juvenil.

Hay adicionales sobre la prevención de la estigmatización, la protección de menores ante la programación televisiva y otros medios audiovisuales, el Día de la Infancia y la promoción de la propia ley foral, la cooperación al desarrollo y las especialidades en la escolarización por motivo de medidas de protección de menores, personas menores extranjeras acogidas por familias navarras, por motivo de estudios y la remisión de planes que apruebe el Gobierno en este ámbito al Parlamento de Navarra.

Finalmente, se establece un régimen transitorio en tanto se fijan les estándares de calidad en los centros de protección de menores y se establecen unos principios éticos específicos como referente para el ámbito de menores.