Última revisión
12/12/2023
Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 2672/2007 de 12 de Mayo de 2011
Relacionados:
Orden: Administrativo
Fecha: 12 de Mayo de 2011
Tribunal: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo
Ponente: CALVO ROJAS, EDUARDO
Núm. Cendoj: 28079130052011100226
Encabezamiento
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Mayo de dos mil once.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 2672/2007 interpuesto por el Procurador D. Antonio Ángel Sánchez-Jáuregui Alcaide en representación del AYUNTAMIENTO DE ALMUÑECAR contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, de 9 de abril de 2007 (recurso contencioso-administrativo 1051/2000 ). Se ha personado en las actuaciones como parte recurrida la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada y asistida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.
Antecedentes
PRIMERO.- La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, dictó sentencia con fecha 9 de abril de 2007 (recurso contencioso-administrativo nº 1051/2000 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:
" FALLAMOS:
1.-Rechazando las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Almuñecar de fecha 25 de febrero de 2000, relativo a la aprobación definitiva de las modificaciones puntuales del PGOU nº 69, 70, 72, 77, 79 y 80, con el fin de dotar a las parcelas, a las que afecta cada una de ellas, de un uso y una ordenanza exclusivamente hotelera, estima dicho recurso y en consecuencia se declara la nulidad de pleno derecho del mismo.
2.- No hace especial pronunciamiento sobre las costas causadas."
SEGUNDO.- Dicha sentencia, en su fundamento jurídico primero, identifica el objeto del recurso y sintetiza el planteamiento de la parte actora del siguiente modo:
" (...) PRIMERO. El objeto del presente recurso lo constituye la impugnación del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Almuñecar, de fecha 25 de febrero de 2000, relativo a la aprobación definitiva de las modificaciones puntuales del PGOU nº 69, 70, 72, 77, 79 y 80, con el fin de dotar a las parcelas, a las que afecta cada una de ellas, de un uso y una ordenanza exclusivamente hotelera.
La base argumental del recurso, interpuesto por la Junta de Andalucía, se sustenta, en síntesis, en la estimación de que las modificaciones puntuales aprobadas son nulas de pleno derecho por incompetencia del Ayuntamiento para su aprobación, en cuanto que al afectar en su conjunto a una superficie importante del municipio (39.375 m2) y comportar un notable incremento de la edificabilidad en 10.104 m2 aproximadamente, entrañan una verdadera revisión del planeamiento y no una mera modificación del mismo, - máxime si tenemos en cuenta que en los dos últimos años el Ayuntamiento ha tramitado otras 12 modificaciones con la misma finalidad -, siendo competente para su aprobación el órgano autonómico correspondiente, al no haberse delegado en el Ayuntamiento la referida competencia".
A continuación, en el fundamento jurídico segundo, la Sala de instancia examina, y rechaza, las dos causas de inadmisibilidad del recurso sobre las que se había suscitado debate, haciendo, en lo que aquí interesa, las siguientes consideraciones:
" (...) SEGUNDO.- Con carácter previo debemos examinar las causas de inadmisibilidad del recurso planteadas, por un lado, por la Sala, al amparo del apartado b) del articulo 69 de la LJCA , por posible falta de legitimación de la Junta de Andalucía para impugnar el acto recurrido al haberse dictado por delegación de competencias; y, por otro, por las partes demandadas, al amparo del apartado e) del mismo precepto y ello por estimar que el recurso se interpuso fuera del plazo de dos meses establecidos al efecto, computados desde la fecha en la que se reconoce tuvieron entrada en la Delegación Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes (13 de marzo de 2000) las notificaciones del acuerdo de aprobación definitiva de cada una de ellas practicadas por correo certificada con acuse de recibo.
En cuanto a la primera, el Tribunal Supremo en sentencia de 15 de abril de 2003 , al pronunciarse sobre dicha causa de inadmisibilidad, ha dicho, en lo que aquí interesa y debidamente extractado, lo siguiente: "...el artículo 13.4 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre , reconoce que las resoluciones o actos dictados por delegación, se consideran dictados por el órgano delegante, que es aquí la Junta de Andalucía a través de su organismo competente en la materia...El artículo 103 de esa misma Ley 30/1992 , determina la posibilidad de que la Administración autora de un acto declarativo de derechos, pueda proceder a su anulación, a través del procedimiento de revisión contemplado en el precepto, previa la declaración de lesividad del acto.....estamos en presencia de un acto de un ente de Administración Local -Ayuntamiento de Chipiona- realizado por delegación de la Comunidad Autónoma Andaluza, y que por tanto, conforme a lo ya expresado, se entiende realizado por ésta, a través de su órgano competente en la materia, la que sólo puede anularlo, de "motu propio" a través, precisamente del procedimiento articulado en este precepto, y no ejercitando una acción en proceso contencioso-administrativo, contra un órgano de Administración Local, pretendiendo la anulación de acto realizado materialmente por ésta, pero en virtud de delegación del órgano autonómico formalmente autor del acto que ahora pretende ser combatido frente a entidad no autora del mismo......., ya estemos en supuestos de delegación interórganica, intraorgánica o superorgánica, lo cual es indiferente a los efectos de la existencia válida y legítima de delegación, sin que para nada pueda afectar al principio de autonomía local el hecho de realizar un acto declarativo de derechos por delegación de órgano autonómico, originariamente competente."
La doctrina jurisprudencial reseñada, ha sido confirmada por la de fecha 11 de noviembre de 2003 (...)
En aplicación de la anterior doctrina deberíamos declarar la inadmisibilidad del recurso origen del presente procedimiento, pero como el argumento impugnatorio de la Junta de Andalucía se sustenta en la afirmación de no tratarse de modificación puntual del Planeamiento sino de una revisión del mismo, por la trascendencia y número de modificaciones efectuadas, para lo cual sí estaría legitimada al no ser materia delegada en el Ayuntamiento, antes hemos de pronunciarnos sobre tal cuestión y a la vista de lo que sobre ello se resuelva, acordar lo procedente en cuanto a la causa de inadmisibilidad examinada.
Respecto de la segunda causa de inadmisibilidad, hemos de partir de la premisa, deducible de las actuaciones, de que, en efecto, el recurso se ha interpuesto por el Letrado de la Junta de Andalucía (al menos en lo referente a las modificaciones puntuales nº 69, 70, 72 y 77, cuya notificación se produjo los días 13 y 10 de marzo de 2000) fuera del plazo de dos meses previstos para ello, al tener entrada en la Sala el escrito de interposición del recurso el día 15 de mayo de 2000 , por lo que, en principio, respecto de ellas procedería declarar su inadmisibilidad si no fuera porque, basándose la impugnación en la concurrencia de un motivo de nulidad radical, ello obliga a plantearse cuál debe ser el orden de pronunciamientos.
En este sentido, según ha puesto de relieve la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de Octubre de 1.994 "La Jurisprudencia de esta Sala ha rechazado, según los casos, determinadas causas de inadmisibilidad por considerar que en el orden de los pronunciamientos era preferente el relativo a la nulidad de pleno derecho de los actos impugnados y concretamente se ha planteado la trascendencia que tiene la imprescriptibilidad de la acción de nulidad radical (arte. 109 LPA de 1958 y 102,1 Ley 30/92 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) cuando concurre la causa de inadmisibilidad por extemporaneidad en la interposición del recurso contencioso-administrativo. Es cierto que los criterios jurisprudenciales no presentan una orientación definida porque, al encararse con supuestos concretos, dan respuestas singulares a éstos. Sin embargo, la tesis dominante es la recogida, entre otras, en SS de la antigua Sala 4ª de 13 mayo 1981 , 26 diciembre 1984 y de esta misma Sala -Sec. 5ª- de 22 diciembre 1.992 y de su Sec. 2ª, de 11 octubre 1.994 , según la cual "en el caso de entablarse un recurso jurisdiccional en que se accione con base en la nulidad de pleno derecho, ya tras la utilización de la acción prevista en el art. 109 con resultado negativo, o ya directamente, el recurrente ha de someterse al plazo de ejercicio establecido en el art. 58 LJCA , incurriendo en caso contrario en extemporaneidad, con la obligada inadmisibilidad de su recurso". Razones de seguridad jurídica, unidas a la exigencia del acto administrativo previo y subsiguiente carácter revisor de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, son el valladar que ha impedido a esta Jurisdicción aplicar el tradicional e indiscutible principio en Derecho privado de la imprescriptibilidad de las acciones declarativas de nulidad radical (desde las SS 6 marzo 1909 y 11 enero 1928 hasta las más recientes de la Sala 1 ª TS de 23 de octubre 1.992 y de 15 junio 1994 ), y así se ha declarado que, o bien el recurso contencioso-administrativo se interpone dentro del término al efecto fijado por la Ley de esta Jurisdicción contra el acto cuya impugnación se pretende en vía jurisdiccional, o es necesario instar de la Administración la declaración de nulidad de pleno derecho, conforme a lo dispuesto por los citados arts. 109 LPA de 1958 y 102 Ley 30/1992 de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a fin de posibilitar la impugnación de la decisión administrativa expresa o presunta ante la Jurisdicción, que, en todo caso, habrá de hacerse dentro de los plazos al efecto establecidos para la interposición del recurso Contencioso-administrativo ( SS antes citadas de 22 diciembre 1992 y 11 octubre 1.994 )."
A ello debemos añadir que tal criterio no se ha aplicado por el Tribunal Supremo (tal y como refleja la mencionada sentencia de 24 de octubre de 1.994 ) sólo en el caso de nulidad radical de los actos administrativos impugnados, sobrevenida por la declaración de nulidad de pleno derecho de la norma o normas en base a las cuales se hubieran dictado aquellos, precisamente porque en ese supuesto debe prevalecer el principio general de ineficacia insubsanable de los actos nulos de pleno derecho al quedar desprovistos de cobertura los actos administrativos dictados a su amparo; si bien, en la sentencia de fecha 16 de diciembre de 1997 , parece obviarse tal distinción, al aludir a los casos de nulidad radical, cualquiera que fuere la causa determinante de ella, lo que obliga a la Sala, de igual forma que se ha expuesto al tratar la primera de las causas de inadmisibilidad, a preguntarse si el motivo de nulidad aducido por la parte recurrente, como base de la impugnación del acuerdo de aprobación de las Modificaciones Puntuales aludidas y consistente en el vicio de incompetencia del órgano que la ha aprobado, encuadrable en uno de los supuestos de nulidad radical del articulo 62 de la Ley 30/92 de RJAP y PAC, efectivamente concurre, con la consecuencia de enervar la aducida causa de inadmisibilidad, conforme a la doctrina jurisprudencial últimamente aceptada".
Rechazadas así las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, la Sala de instancia aborda la controversia de fondo en el fundamento jurídico tercero de la sentencia, alcanzando la conclusión de que los cambios introducidos en el planeamiento general de Almuñecar constituían un supuesto de revisión y no de modificación, por cuya razón el Ayuntamiento carecía de potestades delegadas para llevar a cabo el acto de aprobación definitiva. Del citado fundamento tercero extraemos los siguientes párrafos:
" (...) TERCERO.- (...) El articulo 126.4 del TRLS de 1992 , asumido como derecho propio por el articulo Único de la Ley Andaluza 1/1997, de 18 de junio , por la que se adoptan con carácter urgente y transitorio disposiciones en materia de Suelo y Régimen Urbano, entiende por revisión del planeamiento general la adopción de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo, motivada por la elección de un modelo territorial distinto o por la aparición de circunstancias sobrevenidas, de carácter demográfico o económico, que incidan sustancialmente sobre la ordenación, o por el agotamiento de su capacidad. El número 5 del citado precepto 126 , establece que "en los demás supuestos la alteración de las determinaciones del Plan se considerará como modificación del mismo, aún cuando dicha alteración lleve consigo cambios aislados en la clasificación o calificación del suelo, o imponga la procedencia de revisar la programación del Plan General"; precepto que se reproduce casi en su literalidad por el artículo 154.4 del Reglamento de Planeamiento . De los
A la hora de determinar si nos encontramos ante una revisión o ante una modificación puntual del planeamiento de Almuñecar, debemos tener en cuenta como documentos de especial interés, tanto las memorias de las modificaciones puntuales, como el informe emitido por la CPOTU de Granada, ambos obrantes en cada uno de los expedientes administrativos, y que, debidamente extractados, ponen de manifiesto, por un lado, que la iniciativa de creación de suelo para uso hotelero responde a la intención del grupo de gobierno del Ayuntamiento de convertir la ciudad en un punto de referencia para un turismo de calidad, durante todo el año y especialmente durante el invierno, lo que supone la necesidad de adaptar las circunstancias urbanísticas de determinadas zonas al objeto de permitir en ellas una actuación que se corresponda con las necesidades reales y propias de una instalación hotelera cualitativa y cuantitativamente, justificando su implantación por la vía de la modificación puntual en razones de urgencia, si bien se reconoce que en un primer momento se planteó la posibilidad de que fuera en la Revisión del PGOU donde se efectuara la previsión de dichas dotaciones hoteleras; y, por otro, que la tramitación de hasta un total de 18 modificaciones puntuales para cambio de uso a hotelero, afectante en algunos casos a zonas verdes públicas y privadas, con un incremento total de la ocupación de 89.590 m2, por la entidad de las modificaciones reiteradamente realizadas al PGOU suponen un cambio sustancial en la ordenación del mismo, que debe considerarse como un supuesto de revisión del planeamiento.
Partiendo de tales premisas, no cabe sino concluir que el acuerdo impugnado excede materialmente de las competencias delegadas por el Consejero de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía en el Ayuntamiento de Almuñecar, en virtud de lo dispuesto en el art. 22 del Decreto 77/1994 de 5 de abril , por el que se regula las competencias de la Junta de Andalucía en materia de ordenación del territorio y urbanismo, entre las que se incluye la aprobación definitiva de aquellas modificaciones de elementos del PGOU o de las Normas Subsidiarias de Planeamiento que no impliquen revisión de las mismas, no alteren la estructura general y la orgánica del territorio municipal y no afecten a la clasificación del suelo, a la modificación de sistemas generales, de su adscripción o de su clasificación de suelo, ni al suelo no urbanizable. En definitiva, la aprobación de esta modificación sustancial y encubierta del PGOU de Almuñecar, en cuanto que constituye una verdadera revisión del mismo, correspondería a la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Granada, conforme al art. 12.10 del Decreto 77/1994, de 5 de abril , al tratarse de una competencia expresamente excluida del art. 22 del citado Decreto y, en consecuencia, no delegable ni delegada en el Ayuntamiento.
De ahí, pues, que el acuerdo impugnado incurra en nulidad de pleno derecho, por vicio de incompetencia, de conformidad con lo dispuesto en el art. 62, 1º b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Bases del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común y así hay que declararlo, con la consecuencia añadida de enervar las causas de inadmisibilidad del recurso planteadas.
TERCERO. Notificada la sentencia a las partes, la representación de el Ayuntamiento de Almuñecar preparó recurso de casación y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 15 de junio de 2007 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce tres motivos de casación, el primero de ellos, dividido en cuatro apartados, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los motivos segundo y tercero invocando el artículo 88.1.d) de la misma Ley, estando motivo primero dividido, a su vez, en cuatro apartados y el motivo segundo en tres apartados. El enunciado de cada unos de estos motivos y apartados es, expuesto en síntesis, el siguiente:
I. Al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa:
1. Quebrantamiento de forma por haberse admitido a la parte actora, Junta de Andalucía, un escrito de proposición de pruebas y unas pruebas fuera de los cauces ortodoxos del artículo 60 de la LJCA , en relación con el art. 283.1 y 2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .
2. Quebrantamiento de forma, por haber admitido la Sala "a quo" el recurso de la Comunidad andaluza, no declarando la inadmisibilidad que alegó el Ayuntamiento de Almuñecar.
3. Quebrantamiento de forma, por haber admitido la Sala "a quo" el recurso de la Comunidad andaluza, sin declarar la inadmisibilidad que el Ayuntamiento alegó, habida cuenta de que las resoluciones administrativas adoptadas "por delegación" no pudieron impugnarse directamente por la Junta de Andalucía, sino a través del correspondiente proceso de lesividad.
4. Quebrantamiento de forma, por no haberse aplicado por el Tribunal a quo el fundamental principio de la carga de la prueba.
II. Al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, para el supuesto de que la Sala entendiese que los motivos 2, 3 y 4 del apartado anterior deben haber sido canalizados por la vía del artículo 88.1 .d/:
1. Infracción de los artículos 51.1.d/ y 69.e/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por no haberse declarado la inadmisibilidad del recurso, cuando la misma era procedente en derecho.
2. Infracción del art. 13.4 de la
3. Infracción del principio de "carga de la prueba" consagrado, antes en el art. 1.214 del Código Civil y ahora en el art. 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , Ley 1/2000, de 7 de enero .
III. Infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, referentes a las modificaciones puntuales que efectúan los Ayuntamientos de sus planes generales de ordenación urbana.
Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que contenga los siguientes pronunciamientos:
1º. Se case o anule la sentencia por lo expuesto en el motivo de casación primero, disponiendo la retroacción del trámite al momento en que por la Sala con sede en Granada debió denegarse la proposición de prueba formulada por la Junta de Andalucía, según los razonamientos efectuados en el apartado 1 del motivo de casación I.
2º. Subsidiariamente, si en aras del principio de economía procesal la Sala no estima oportuno el pronunciamiento sobre lo consignado en el apartado anterior, debe casarse o anularse la sentencia, bien por quebrantamiento de forma, según lo recogido en los apartados 2, 3 y 4 del motivo de casación I, o bien, por razón de infracción de normas y jurisprudencia, según lo consignado en los apartados 1, 3 y 3 del motivo de casación II.
3º. En el hipotético supuesto de que no se admitiese lo consignado en los apartados anteriores y se entrase a conocer el fondo del asunto, debe casarse la sentencia impugnada por haberse desconocido las competencias de los Ayuntamientos para llevar a cabo modificaciones puntuales de sus Planes de Urbanismo, libremente, salvo que las mismas entrañasen, o afectasen a cuestiones supralocales o supramunicipales, según se ha explicado en el motivo de casación III.
CUARTO .- La representación de la Junta de Andalucía formalizó su oposición mediante escrito presentado el 7 de octubre de 2008 en el que, en primer lugar, plantea la inadmisibilidad de los apartados 2 y 3 del motivo primero, formulados al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA . Por lo demás, el escrito formula alegaciones en contra de los distintos motivos y apartados del recurso de casación y termina solicitando que se dicte sentencia inadmitiendo el recurso o, subsidiariamente, desestimándolo, con imposición de las costas a la parte recurrente.
QUINTO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 10 de mayo de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,
Fundamentos
PRIMERO.- El presente recurso de casación lo interpone la representación del Ayuntamiento de Almuñecar contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, de 9 de abril de 2007 (recurso contencioso-administrativo 1051/2000 ) en la que, rechazando las causas de inadmisibilidad del recurso sobre las que se había suscitado debate, se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Junta de Andalucía y se declara la nulidad de pleno derecho del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Almuñecar de 25 de febrero de 2000 sobre aprobación definitiva de las modificaciones puntuales nº 69, 70, 72, 77, 79 y 80 del Plan General de Ordenación Urbana por las que se asigna a las parcelas a las que afecta cada una de ellas de un uso y una ordenanza exclusivamente hoteleros.
SEGUNDO.- La representación de la Junta de Andalucía postula la inadmisión de los motivos encuadrados en los apartados 2 y 3 del que hemos denominado motivo de casación I. En dichos apartados, que se formulan al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el Ayuntamiento de Almuñecar sostiene que el recurso contencioso-administrativo debió ser declarado inadmisible, tanto por razón de su extemporaneidad como por falta de legitimación de la Junta de Andalucía para impugnar un acuerdo que había sido dictado por delegación de la propia Administración autonómica y que, por ello mismo, no podría impugnarse directamente por la propia Junta sino a través del correspondiente proceso de lesividad.
Tiene razón el Letrado de la Junta de Andalucía cuando señala que la decisión de la Sala de instancia de rechazar tales causas de inadmisibilidad no puede ser combatida por el cauce del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, pues lo que se está denunciando no es un vicio in procedendo sino defectos in iudicando , esto es, infracciones de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, y, por tanto, el reproche debe formularse por la vía del artículo 88.1.d/ de la citada Ley .
Por tanto, los mencionados apartados 2 y 3 del motivo I resultan inadmisibles, si bien debe notarse que las mismas cuestiones han sido suscitadas también por la vía del artículo 88.1.d/, que es la adecuada, en el apartado 1 del motivo II ; y a esta formulación ceñiremos luego nuestro análisis.
Por las mismas razones, tampoco tiene cabida en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contenido- Administrativa la cuestión suscitada en el apartado 4 del motivo I relativa a la vulneración del principio de la carga de la prueba, siendo procedente su rechazo sin perjuicio de que la cuestión sea analizada con ocasión del examen del apartado 3 del motivo II, donde de nuevo se cuestiona, y ahora por el cauce apropiado (artículo 88.1 .d/), la infracción de normas relativas a la carga de la prueba.
TERCERO.- También por el cauce del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contenido-Administrativa -que en este caso sí es la vía procesal adecuada- el Ayuntamiento recurrente aduce en el motivo I.1 un quebrantamiento de forma consistente en haber admitido la Sala de instancia unas pruebas que había propuesto la parte demandante -Junta de Andalucía- sin observar los requerimientos del artículo 60 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción en relación con el art. 283.1 y 2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .
El planteamiento del Ayuntamiento en ese apartado del recurso de casación no hace en realidad sino reproducir el contenido del recurso de súplica que interpuso en su momento contra la providencia que admitió las pruebas propuestas por el letrado de la Comunidad Autónoma; hasta el punto de que en el desarrollo del motivo de casación se reproduce la petición, sin duda tomada de aquel recurso de súplica formulado en el proceso de instancia, de que "... se proceda a dictar una resolución anulando la anterior providencia...".
Por lo demás, aún prescindiendo de esa deficiencia en la formulación del motivo, lo cierto es que tampoco desde un punto de vista sustantivo puede ser acogido. La representación del Ayuntamiento insiste en que la petición de prueba contenida en el otrosí de la demanda formulada por la Junta de Andalucía no cumplía la exigencia del artículo 60 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, que requiere consignar de forma ordenada los puntos de hecho sobre los que habría de versar la prueba; y a pesar de tal incumplimiento fueron admitidos los medios de prueba propuestos, que, por lo demás, señala también el Ayuntamiento, no guardaban relación con el objeto de proceso.
El planteamiento del Ayuntamiento no puede ser acogido. La eventual vulneración del artículo 60 de la de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, por haberse admitido la prueba a pesar de no haberse expresado ordenadamente los puntos de hecho sobre los que habría de versar, carece en realidad de relevancia casacional, pues el Ayuntamiento de Almuñecar no ha justificado, ni ha intentado siquiera explicar, que la infracción procesal señalada le haya generado indefensión. Más aún, bien debe negarse que haya existido tal indefensión habida cuenta que, como el propio Ayuntamiento señala, las prueba admitidas no tenían trascendencia para resolver el litigio. Y no habiendo indefensión, la deficiencia procesal denunciada carece de relevancia invalidante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.
CUARTO. Entrando entonces a examinar los apartados del recurso que se formulan al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en el motivo II.1 se alega la infracción de los artículos 51.1.d/ y 69.e/ de la citada Ley , por no haberse declarado la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, pronunciamiento que era procedente en derecho tanto por razón de su extemporaneidad como por falta de legitimación de la Junta de Andalucía para interponerlo.
En lo que se refiere a la (falta de) legitimación de la Junta de Andalucía, el Ayuntamiento de Almuñecar aduce que la Administración autonómica no podía impugnar directamente los acuerdos del Ayuntamiento al haber sido dictados por delegación de aquélla, de manera que tales acuerdos deben entenderse como dictados por la propia Junta de acuerdo con lo previsto en el art. 13.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .
La cuestión fue examinada en la sentencia recurrida, donde se concluye que el acuerdo municipal de aprobación de las modificaciones del planeamiento no estaba amparado por la resolución de delegación, al exceder su contenido de las atribuciones del Consejero de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía que se habían delegado en el Ayuntamiento, ya que las modificaciones objeto de impugnación albergaban en realidad una revisión del Plan General, dada la trascendencia y el número de modificaciones puntuales efectuadas, que en algunos casos afectan a zonas verdes públicas y con un incremento total de la ocupación de 85.590 m2. Siendo ello así, la aprobación definitiva no era competencia del Consejero sino de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Granada (artículos 12.10 y 22 del Decreto 77/1994, de 5 de abril , por el que se regulan las competencias de la Junta de Andalucía en materia de ordenación del territorio y urbanismo), tratándose, por tanto, de una competencia no delegable ni delegada en el Ayuntamiento de Almuñecar.
Frente a este razonamiento de la Sala de instancia el Ayuntamiento de Almuñecar, en el último apartado de su recurso (motivo de casación III), invoca el principio de autonomía local para a continuación afirmar que las modificaciones puntuales se limitaron "....en la mayoría de los casos, a establecer un nuevo uso en las parcelas correspondientes (o sea, el uso hotelero cuando antes era residencial), lo que no afecta a ninguna cuestión supralocal".
Pues bien, la invocación genérica del principio de autonomía local resulta inconsistente a los efectos que nos ocupan. Por lo demás, dado que en la demanda de la Junta de Andalucía se denunciaba precisamente la extralimitación por parte del Ayuntamiento en el ejercicio de la potestad que ejercía por delegación -la actuación municipal sería nula por carecer de cobertura en el acto de delegación-, debe afirmarse que la Junta de Andalucía podía impugnar el acuerdo del Ayuntamiento, sin necesidad de declararlo previamente lesivo, pues no lo consideraba como acto propio -en tanto que dictado por delegación- sino como extralimitación municipal incursa en causa de nulidad.
QUINTO.- El motivo de casación II.1, que ahora estamos examinando, debe en cambio ser acogido en lo que se refiere al alegato de que la sentencia de instancia rechazó indebidamente la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por razón de extemporaneidad,
La Sala de instancia reconoce que el recurso contencioso-administrativo había sido interpuesto fuera del plazo previsto legalmente; y aunque en algún apartado de la sentencia recurrida parece limitar esa apreciación de extemporaneidad ("... al menos en lo referente a las modificaciones puntuales nº 69, 70, 72 y 77 "; fundamento jurídico segundo, párrafo antepenúltimo, de la sentencia), lo cierto es que la extemporaneidad debe apreciarse igualmente en lo que se refiere a la impugnación las modificaciones puntuales nº 79 y 80, pues todas ellas fueron definitivamente aprobadas por acuerdo municipal de 25 de febrero de 2000 que fue comunicado a la Administración autonómica -Delegación Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes- con fecha 13 de marzo de 2000, y el recurso contencioso-administrativo no se interpuso hasta el 15 de mayo de 2000, esto es, cuando ya había transcurrido el plazo de dos meses establecido en el artículo 46 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Ahora bien, la Sala de instancia no declara inadmisible el recurso, pese a reconocer la extemporaneidad de su interposición, por considerar que, al concurrir en el acuerdo recurrido un vicio de nulidad radical, en el orden de los pronunciamientos era preferente el relativo a la nulidad de pleno derecho.
El criterio de la Sala de instancia no puede ser compartido. Es cierto que durante cierto tiempo este Tribunal Supremo mantuvo la posibilidad de examinar, con antelación a las causas de inadmisibilidad del recurso, las nulidades absolutas, radicales o de pleno derecho, por entender que ellas, al existir ya con anterioridad a la formulación del proceso, no precisan en realidad de éste, salvo para explicitar o hacer patente su existencia anterior ( sentencias de 3 de marzo de 1979 , 18 de marzo de 1984 , 22 de diciembre de 1986 y 27 de febrero de 1991 , entre otras); y en el mismo sentido puede verse también la sentencia de 24 de octubre de 1994 (apelación 5103/1991 ). Sin embargo, este criterio ha sido modificado en una reiterada jurisprudencia posterior en la que se concluye que la posible concurrencia de una causa de nulidad de pleno derecho no es motivo para que deje de apreciarse la extemporaneidad del recurso, pues si en la actuación administrativa existe un vicio de nulidad la vía a seguir para invocarlo en cualquier momento sería la del artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en tanto que la interposición del recurso contencioso-administrativo debe atenerse al plazo legalmente previsto. De manera que el hecho de que en el proceso la parte actora alegue una causa de nulidad de pleno derecho no impide que deba declararse la inadmisibilidad del recurso si éste es extemporáneo, porque lo que no está sometido a plazo es el ejercicio de la acción de nulidad en vía administrativa (artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ) y no la impugnación judicial de los actos y disposiciones, que en todo caso está sujeta a plazo (artículo 46 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).
Así lo ha declarado recientemente esta Sala en sentencia de 14 de abril de 2011 (casación 214807) en la que se reseñan otros muchos pronunciamientos en el mismo sentido como son las sentencias de 22 de abril de 2000 (casación 6001/1995 ), 7 de diciembre de 2000 (casación 4555/1995 ), 26 de abril de 2001 (casación 1229/1996 ), 5 de diciembre de 2002 (casación 8076/1997 ), 30 de marzo de 2004 (casación 86/1999 ), 21 de junio de 2004 (casación 3980/2002 ), 15 de marzo de 2006 (recurso de casación nº 534/2000 ), 14 de junio de 2006 (casación 5320/2001 ), 2 de octubre de 2007 (casación 2324/05 ) y 15 de diciembre de 2009 (casación 4789/2004 ).
Para no incurrir en reiterativas transcripciones de sentencias que abundan en la misma idea, únicamente extractaremos un fragmento de la sentencia ya citada de 21 de junio de 2004 (casación 3980/2002 ), a la que pertenecen las siguientes consideraciones:
" (...) En el motivo que se analiza, la única conexión que puede apreciarse con el derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en el invocado artículo 24.1 CE , es si tal derecho imponía al Tribunal de instancia que, a pesar de apreciar la extemporaneidad en la interposición del recurso, examinara la cuestión de fondo pronunciándose sobre la ilegalidad del acto al ser éste nulo de pleno derecho, por incurrir en la causa establecida en el artículo 62.1.c ) LRJ y PAC (haber prescindido del procedimiento legalmente establecido). (...) Más ni aun así puede ser acogida la tesis que sustenta la impugnación de la sentencia de instancia. Es cierto que, a veces, se ha señalado que los recursos basados en la nulidad del acto constituyen una excepción al plazo para la interposición del recurso. Pero tal afirmación ha de ser correctamente entendida. El plazo para la interposición del recurso contencioso- administrativo establecido en el artículo 58 de la anterior Ley de la Jurisdicción de 1956
En el caso que nos ocupa debe tenerse en cuenta, además, que la impugnación jurisdiccional se dirigía contra la aprobación de diversas modificaciones del planeamiento urbanístico, que como es sabido, tiene a todos los efectos la consideración de disposición de carácter general. Y es también sabido que los vicios o defectos en que incurra una disposición de carácter general, sean formales o sustantivos, determinan siempre su nulidad absoluta (artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ). Así las cosas, de prevalecer la interpretación que propugna la sentencia recurrida se llegaría al resultado de que cualquier impugnación dirigida contra una disposición reglamentaria podría formularse en cualquier momento, sin sujeción a plazo, lo que, obviamente, no es algo querido por el legislador.
En consecuencia, el motivo de casación debe ser acogido porque, en efecto, la sentencia recurrida vulnera el artículo 69.e/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción al no haber declarado la inadmisibilidad del recurso por haber sido interpuesto fuera de plazo.
SEXTO.- Establecido así que la sentencia recurrida debe ser casada y anulada, procede que entremos a resolver en los términos en que vino planteado el debate (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción). Y abordando esa tarea, las mismas razones que nos han llevado a acoger el motivo de casación son las que conducen ahora a afirmar que el recurso contencioso- administrativo debe ser declarado inadmisible por extemporáneo. No obstante, para corroborar esta conclusión procede que hagamos alguna observación adicional.
La apreciación de extemporaneidad descansa en los siguientes datos: el recurso contencioso-administrativo fue interpuesto mediante escrito presentado en el Juzgado de Instrucción el día 15 de mayo de 2000 (lunes), habiéndose aceptado por ambas Administraciones que la notificación del acuerdo aprobatorio de las modificaciones puntuales se remitió a la Delegación Provincial de la Consejería el 13 de marzo de 2000 y que esta era la fecha a tener en cuenta como dies a quo .
La representación de la Comunidad autónoma de Andalucía aduce que como el último día del plazo para interponer el recurso, 13 de mayo de 2000, era sábado, el recurso podía presentarse válidamente hasta el 15 de mayo de 2000, como efectivamente se hizo, por aplicación de lo dispuesto en el articulo 135 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , por lo que no debe ser considerado extemporáneo. Sucede, sin embargo, que en el mes de mayo del año 2000 no había entrado en vigor la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, pues conforme a su disposición final vigésima primera dicha Ley entraría en vigor al año de su publicación, que se produjo en el Boletín Oficial del Estado nº 7 de 8 enero 2000 . Por tanto, no resultaba entonces de aplicación el artículo 135.1 , que permite la presentación de escritos sujetos a plazo hasta las quince horas del día hábil siguiente al del vencimiento del plazo, en el servicio común procesal creado a tal efecto o, de no existir éste, en la sede del órgano judicial. Y a lo anterior debe añadirse que en aquel tiempo -mayo del año 2000- el sábado era día hábil a efectos procesales, de acuerdo con la redacción entonces vigente del artículo 182.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (fue la modificación de éste precepto por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre , la que determinó que los sábados fuesen inhábiles).
Queda así plenamente confirmada la conclusión, ya anticipada, de que el recurso contencioso-administrativo debe ser declarado inadmisible por extemporáneo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69.e) en relación con el 46.1, ambos de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Y ello determina que no debamos pronunciarnos sobre las cuestiones suscitadas, tanto en casación como en el proceso de instancia, en relación con la controversia de fondo.
SÉPTIMO. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.
Fallo
1. Ha lugar al recurso de casación interpuesto en representación de el Ayuntamiento de Almuñecar contra la sentencia de la Sección 2ª de Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Granada, de 9 de abril de 2007 (recurso contencioso-administrativo 1051/2000 ), que ahora queda anulada y sin efecto.
2. Declaramos inadmisible por extemporáneo el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Junta de Andalucía contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Almuñecar de 25 de febrero de 2000 relativo a la aprobación definitiva de las modificaciones puntuales nº 69, 70, 72, 77, 79 y 80 del Plan General, con el fin de dotar a las parcelas a las que afecta cada una de ellas de un uso y una ordenanza exclusivamente hotelera.
3. No hacemos imposición de costas en el proceso de instancia, debiendo correr cada parte con las suyas en el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia hallándose celebrando audiencia pública, lo que como Secretario certifico.