¿Qué se entiende por notificación de un acto administrativo?

Etimológicamente, el vocablo «notificar» proviene de los términos latinos notum facere, es decir, «dar a conocer algo». Según el Diccionario del español jurídico de la RAE y el CGPJ, la notificación es aquella «comunicación o puesta en conocimiento de una decisión administrativa que afecta a los derechos o intereses de cualquier persona física o jurídica». En definitiva, la notificación es una actuación administrativa de título informativo hacia el interesado, conceptuado como tal en el artículo 4 de la LPAC, respecto a sus derechos.

La finalidad de la notificación es lograr que el acto administrativo sea conocido por el interesado para que, en definitiva, pueda aquietarse o reaccionar ante el mismo con todas las garantías de defensa. Bien claro dice la sentencia del Tribunal Supremo STS 1559/2017, de 17 de octubre, ECLI:ES:TS:2017:3634, cuando cita que «lo importante y trascendente de toda notificación es que llegue a conocimiento del interesado la actuación de la Administración y ello en condiciones tales que le permita conocer el contenido de la diligencia a fin de que pueda utilizar los medios de defensa oportunos». Lo mismo viene a decir la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 55/2003, de 24 de marzo, ECLI:ES:TC:2003:55, al señalar que las notificaciones «tienen la finalidad material de llevar al conocimiento de los afectados las resoluciones judiciales (o administrativas) con objeto de que puedan adoptar la postura que estimen pertinente para la defensa de sus intereses, evitando que se produzcan situaciones de indefensión».

No cabe duda de que, entre las garantías procesales constitucionalizadas, trasladables al procedimiento administrativo, se encuentra el derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión (p. ej., sentencias del Tribunal Constitucional, STC n.º 4/1982, de 8 de febrero, ECLI:ES:TC:1982:4; STC n.º 125/1983, de 26 de diciembre; STC n.º 181/1990, de 15 de noviembre; STC n.º 93/1992, de 11 de junio; STC n.º 229/1993, de 12 de julio; STC n.º 293/1993, de 18 de octubre; STC n.º 95/1995, de 19 de junio; y STC n.º 143/1995, de 3 de octubre). Es posible, por tanto, reclamar de la Administración lo que podríamos llamar el derecho a la «tutela administrativa efectiva», sin indefensión, emulando el derecho a la «tutela judicial efectiva» reconocido en el artículo 24.1 de la Constitución, lo cual requiere que no se menoscabe por la Administración ningún elemento instrumental de la defensa.

En suma, la notificación no es una mera formalidad rituaria, sino un acto administrativo que encierra un contenido sustancial: posibilitar el ejercicio del derecho de defensa del interesado y, en su caso, el acceso a la tutela judicial efectiva. La sentencia del Tribunal Constitucional n.º 21/2003, de 10 de febrero, ECLI:ES:TC:2003:21, aunque con referencia a las resoluciones judiciales, es bien expresiva; sobre todo porque, mutatis mutandis, su doctrina es plenamente aplicable a las resoluciones administrativas. Dice así:

«En la medida en que los actos de comunicación procesal (y administrativos) tienen la finalidad material de llevar al conocimiento de los afectados las resoluciones judiciales (y administrativas) con objeto de que estos puedan adoptar la postura que estimen pertinente para la defensa de sus intereses, a la jurisdicción (y a la administración) le viene impuesto un deber específico de adoptar, más allá del cumplimiento rituario de las formalidades legales, todas las cautelas y garantías que resulten razonablemente adecuadas para asegurar que esa finalidad no se frustre por causas ajenas a la voluntad de aquellos a quienes afecte (entre otras, STC 64/1996, de 16 de abril, fj 2)».

Precisamente la finalidad instrumental de la notificación, como vehículo de información para permitir al interesado la impugnación de los actos administrativos, ha llevado a exigir, con mayor rigor, el cumplimiento de sus específicas formalidades legales. Indica la STS, rec. 11658/1991, de 25 de febrero de 1998, ECLI:ES:TS:1998:1273, que tal rigor procedimental:

«(...) no tiene su razón de ser en un exagerado formulismo, sino en constituir una pieza clave para la proscripción de la indefensión y la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva que consagra el artículo 24 de la Constitución. En efecto, la viciosa práctica de notificaciones, citaciones o emplazamientos que la Administración dirija al ciudadano puede situar a este en una posición limitativa de su derecho a la defensa, en la medida que se sustrae a su pleno conocimiento el acto que incide en sus derechos subjetivos; y, seguidamente, esa indefensión en la esfera administrativa, comporta la natural limitación en el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva, al impedir el acceso del acto a la revisión por los tribunales».

Por ello, el órgano administrativo tiene la responsabilidad de realizar las notificaciones con una especial dosis de escrupulosidad, celo y respeto de las normas que regulan dichos actos de comunicación, dado que no son un formalismo, sino una garantía para las partes en el procedimiento y una carga que corresponde llevar a cabo al órgano administrativo (cfr. STC n.º 113/2001, de 7 de mayo, ECLI:ES:TC:2001:113, y STC n.º 19/2004, de 23 de febrero, ECLI:ES:TC:2004:19). La STS, rec. 11658/1991, de 25 de febrero de 1998, ECLI:ES:TS:1998:1273, recordando una reiterada doctrina de la propia sala, dijo al respecto:

«Ciertamente, todos los mecanismos y garantías con que las leyes procesales o procedimentales rodean los actos de comunicación entre el órgano ... y las partes ... (sean notificaciones, citaciones, emplazamientos, etc.) no tienen otra finalidad o razón de ser que la de asegurar que, en la realidad, se ha producido aquella participación de conocimiento, o que, en la ficción jurídica, se ha producido en determinadas circunstancias o no se ha producido. La entrega de una copia o traslado, la firma del receptor, su identidad, etc., no son más que signos materiales externos que, de alguna manera, revelan o presuponen una toma de conocimiento que, al ser consustancial al derecho de defensa, ha de verse rodeada de las máximas garantías. De ahí que en los modernos ordenamientos rituarios tales exigencias se lleven hasta el límite de lo que la eficacia y los intereses de terceros permiten; y en la jurisprudencia de los tribunales se extreme el formalismo de estos actos, en contra de las corrientes informalistas que dominan las nuevas concepciones del procedimiento».

Un completo y detallado resumen sobre los parámetros que permiten abordar la eficacia de las notificaciones, con un cierto grado de homogeneidad en su tratamiento, lo contiene la STS, rec. 308/2008, de 26 de mayo de 2011, ECLI:ES:TS:2011:4121:

«El punto de partida de esta labor no puede ser otro que, como ha señalado el Tribunal Constitucional, reconocer que los actos de notificación "cumplen una función relevante, ya que, al dar noticia de la correspondiente resolución, permiten al afectado adoptar las medidas que estime más eficaces para sus intereses, singularmente la oportuna interposición de los recursos procedentes" (STC 155/1989, de 5 de octubre, FJ 2); teniendo la "finalidad material de llevar al conocimiento" de sus destinatarios los actos y resoluciones "al objeto de que estos puedan adoptar la conducta procesal que consideren conveniente a la defensa de sus derechos e intereses y, por ello, constituyen elemento fundamental del núcleo de la tutela judicial efectiva" sin indefensión garantizada en el artículo 24.1 de la CE (STC 59/1998, de 16 de marzo, FJ 3; en el mismo sentido, SSTC 221/2003, de 15 de diciembre, FJ 4; 55/2003, de 24 de marzo, FJ 2).

Y aunque el grueso de la doctrina constitucional sobre la incidencia que tienen las notificaciones defectuosamente practicadas sobre el derecho a la tutela judicial efectiva se ha forjado en el ámbito del proceso judicial, el propio máximo intérprete de la Constitución ha puesto de relieve que existen determinados supuestos en los que este derecho puede verse afectado en el ámbito del procedimiento administrativo, supuestos en los que la doctrina sentada en relación con los actos de comunicación procesal practicados por los órganos judiciales resultará aplicable mutatis mutandis a las notificaciones de los actos y resoluciones efectuadas por la Administración. Así sucede, en particular: a) cuando el vicio en la notificación haya dificultado gravemente o impedido al interesado el acceso al proceso; b) cuando falte la notificación personal del inicio de la vía de apremio, aunque se haya podido impugnar la liquidación tributaria; y c) cuando en el ámbito de un procedimiento sancionador no se haya emplazado al interesado, causándole indefensión, pese a que podía ser localizado a partir de los datos que obraban en el expediente [SSTC 291/2000, de 30 de noviembre, FFJJ 3, 4 y 5; 54/2003, de 24 de marzo, FJ 3; 113/2006, de 5 de abril, FFJJ 5 y 6; y 111/2006, de 5 de abril, FFJJ 4 y 5].

Una vez reconocida la aplicación del derecho a la tutela judicial efectiva en el ámbito del procedimiento administrativo, resulta necesario poner de manifiesto que es doctrina del Tribunal Constitucional que, en materia de notificaciones, únicamente lesiona el artículo 24 de la CE la llamada indefensión material y no la formal, impidiendo "el cumplimiento de su finalidad, tendente a comunicar la resolución en términos que permitan mantener las alegaciones o formular los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico frente a dicha resolución" (SSTC 155/1989, de 5 de octubre, FJ 3; 184/2000, de 10 de julio, FJ 2; y 113/2001, de 7 de mayo, FJ 3), con el "consiguiente perjuicio real y efectivo para los interesados afectados" [SSTC 155/1988, FJ 4; 112/1989, FJ 2; 91/2000, de 30 de marzo; 184/2000, de 10 de julio, FJ 2; 19/2004, de 23 de febrero; y 130/2006, de 24 de abril, FJ 6. En igual sentido sentencias de esta Sala de 25 de octubre de 1996 (rec. apel. núm. 13199/1991), FD cuarto; y de 22 de marzo de 1997 (rec. de apel. núm. 12960/1991), FD segundo].

Lo anterior implica, básicamente, en lo que aquí interesa, que si, pese a los vicios de cualquier gravedad en la notificación, puede afirmarse que el interesado llegó a conocer el acto o resolución por cualquier medio; —y, por lo tanto, pudo defenderse frente al mismo—, o no lo hizo exclusivamente por su negligencia o mala fe, no cabe alegar lesión alguna de las garantías constitucionales, dado el principio antiformalista y el principio general de buena fe que rigen en esta materia [SSTC 101/1990, de 4 de junio, FJ1; 126/1996, de 9 de julio, FJ 2; 34/2001, de 12 de febrero, FJ 2; 55/2003, de 24 de marzo, FJ 2; 90/2003, de 19 de mayo, FJ 2; y 43/2006, de 13 de febrero, FJ 2].

Igual doctrina se contiene en distintos pronunciamientos de esta Sala. En particular, hemos aclarado que el rigor procedimental en materia de notificaciones "no tiene su razón de ser en exagerado formulismo, sino en constituir una pieza clave para la proscripción de la indefensión y la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva que consagran el artículo 24 de la Constitución" [sentencias de 25 de febrero de 1998 (rec. apel. núm. 11658/1991), FD primero; de 6 de junio de 2006 (rec. cas. núm. 2522/2001), FD tercero; de 12 de abril de 2007 (rec. cas. núm. 2427/2002), FD tercero; y de 27 de noviembre de 2008 (rec. cas. núm. 5565/2006), FD cuarto]; hemos afirmado que las exigencias formales "solo se justifican en el sentido y en la medida en que cumplan una finalidad" (sentencia de 6 de junio de 2006, cit., FD tercero); hemos dicho que "todos los mecanismos y garantías con que las leyes procesales o procedimentales rodean los actos de comunicación" entre el órgano y las partes "no tienen otra finalidad o razón de ser que la de asegurar que, en la realidad, se ha producido aquella participación de conocimiento, o que, en la ficción jurídica, se ha producido en determinadas circunstancias o no se ha producido" [sentencia de 25 de febrero de 1998, cit., FD primero]; hemos destacado que "el objeto de toda notificación administrativa y de las formalidades de que ha de estar revestida, para tener validez, es el de garantizar que el contenido del acto, en este supuesto de la liquidación tributaria, llegue a conocimiento del obligado" [sentencia de 7 de octubre de 1996 (rec. cas. núm. 7982/1990), FD segundo]; hemos declarado que "[l]os requisitos formales de las notificaciones, que las diferentes normas invocadas establecen, tienen por finalidad garantizar que el contenido del acto administrativo llegue cabalmente a conocimiento del interesado y que incluya los medios y plazos de impugnación, de forma que, cuando ese fin está cumplido, pierden las referidas formalidades su razón de ser y cualesquiera que sean otras consecuencias que pudieran producir su inobservancia (responsabilidad del funcionario, por ejemplo), lo que no puede causar es la anulación de la notificación misma pues resultaría absurdo convertir el medio (el requisito garante de que la notificación se produce) en fin de sí mismo" [sentencia de 2 de junio de 2003 (rec. cas. núm. 5572 / 1998), FD tercero]; y, en fin, hemos dejado claro que "lo relevante, pues, no es tanto que se cumplan las previsiones legales sobre cómo se llevan a efecto las notificaciones, sino el hecho de que los administrados lleguen a tener conocimiento de ellas", de manera que "cuando se discute acerca del cumplimiento de las formalidades legales, sobre el cómo han de hacerse las notificaciones, lo decisivo no es que se cumplan esas previsiones legales, sino que efectivamente el sujeto pasivo tenga o haya podido tener conocimiento efectivo del acto notificado" [sentencia de 7 de mayo de 2009 (rec. cas. núm. 7637/2005), FD cuarto].

En otros términos, y como viene señalando el Tribunal Constitucional "n[i] toda deficiencia en la práctica de la notificación implica necesariamente una vulneración del artículo 24.1 de la CE" ni, al contrario, "una notificación correctamente practicada en el plano formal" supone que se alcance "la finalidad que le es propia", es decir, que respete las garantías constitucionales que dicho precepto establece [SSTC 126/1991, FJ 5; 290/1993, FJ 4; 149/1998, FJ 3; y 78/1999, de 26 de abril, FJ 2], "lo que sucedería, por ejemplo, en aquellos casos en los que la Administración no indaga suficientemente sobre el verdadero domicilio del interesado antes de acudir a la notificación edictal, o habiéndose notificado el acto a un tercero respetando los requisitos establecidos en la ley, se prueba que el tercero no entregó la comunicación al interesado" [sentencia de 16 de diciembre de 2010 (rec. cas. núm. 3943/2007), FD tercero].

Por la misma razón, no cabe alegar indefensión material cuando el interesado colaboró en su producción [ATC 403/1989, de 17 de julio, FJ 3; sentencias de este Tribunal de 14 de enero de 2008 (rec. cas. núm. 3253/2002), FD sexto; y de 10 de enero de 2008 (rec. cas. núm. 3466/2002), FD cuarto], ni, desde luego, cuando ha rehusado personalmente las notificaciones (SSTC 68/1986, de 27 de mayo, FJ 3; y 93/1992, de 11 de junio, FJ 4)».

Para conocer el régimen de la notificación, se debe acudir a lo dispuesto en los artículos 40 a 44 de la LPAC.