Última revisión
21/05/2024
administrativo
¿En qué consiste la «presunción de veracidad» en las denuncias y actas de inspección de la Administración pública?
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Vademecum: administrativo
Fecha última revisión: 30/04/2024
La presunción de veracidad es una de las acepciones asociadas a todas aquellas actuaciones que provengan de funcionarios al servicio de la Administración pública (como actas de inspección o denuncian) y a las que se les otorga valor probatorio por el mero hecho de llevarlas a cabo.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional se ha encargado de modular y limitar el alcance de este medio probatorio «per se», en el sentido de que no estarán por encima ni tendrá una consideración preferente respecto a otros medios de prueba que puedan plantearse en el procedimiento pertinente, además de tener que cumplir con una serie de requisitos.
La utilización en ciertos textos normativos de los términos «presunción de veracidad», «presunción de certeza» y «harán fe», para referirse a determinados documentos administrativos (singularmente a las denuncias y actas de infracción) ha sido muy desafortunada y ha generado enorme confusión. Sobre todo, por su nulo rigor técnico jurídico, ya que ni se trata de verdaderas presunciones ni, pese a que induzcan a pensar lo contrario, esas expresiones entrañan una inversión de la carga de la prueba ni tampoco denotan la existencia de una prueba privilegiada.
En este ámbito hay que situar ciertos actos de inspección y de comprobación, realizados por funcionarios competentes, que, al constatar directamente hechos susceptibles de sanción, gozan de presunción de veracidad y proporcionan el principio de prueba a partir del cual la Administración puede, tras el oportuno procedimiento, demostrar la realidad de la infracción y la atribución de culpabilidad al expedientado, ante la ausencia de cualesquiera otros elementos de prueba eficaces y convincentes de signo contrario que la desvirtúen, como razona en el fundamento 4.º, la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 70/2012, de 16 de abril, ECLI:ES:TC:2012:70:
«(…) En este sentido conviene recordar que es doctrina reiterada de este Tribunal que las actas de inspección o infracción, en las que los funcionarios competentes consignan los hechos que observan en el curso de sus comprobaciones e investigaciones, pueden ser consideradas por la Administración como medios de prueba capaces de destruir la presunción de inocencia, sin perjuicio de que no gocen de mayor relevancia que los demás medios de prueba admitidos en Derecho y, por ello, no hayan de prevalecer necesariamente frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas (SSTC 76/1990, de 26 de abril, FJ 8; 14/1997, de 28 de enero, FJ 7; y 35/2006, de 13 de febrero, FJ 6).
(…) Ahora bien, ese valor probatorio sólo puede referirse a los hechos comprobados directamente por el funcionario, quedando fuera de su alcance las calificaciones jurídicas, los juicios de valor o las simples opiniones que los inspectores consignen en las actas y diligencias (…)».
Hasta que el Tribunal Constitucional puso un cierto orden en esta materia, sobre todo a partir de la STC n.º 76/1990, de 26 de abril, ECLI:ES:TC:1990:76, el valor probatorio de las actas administrativas de inspección y de las denuncias de los agentes de la autoridad se exageró sacándolo de contexto. Prácticamente se convirtieron en pruebas blindadas, frente a las que poco o nada podía hacer el inculpado.
Pero, el Tribunal Constitucional, al menos desde su citada sentencia, ha dejado meridianamente claro que no estamos ante pruebas preferentes ni privilegiadas. Las actas y denuncias de inspectores y agentes no gozan de mayor relevancia que otras pruebas que pudieran practicarse y conducir a conclusiones diferentes. Ninguna norma puede otorgarles una veracidad absoluta e indiscutible, lo que no sería constitucionalmente admisible, sino que pueden ceder frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas (STSJ de la Comunidad Valenciana n.º 390/2023, de 7 de junio, ECLI:ES:TSJCV:2023:1902).
Así lo vienen aplicando nuestros tribunales superiores de justicia, pudiendo citar como ejemplo la sentencia del TSJ de Asturias n.º 583/2022, de 23 de junio, ECLI:ES:TSJAS:2022:1787, que en su fundamento tercero recoge que:
«(…) En tanto que en la vía contencioso-administrativa, los atestados incorporados al expediente sancionador son susceptibles de valorarse como prueba, pudiendo haber servido para destruir la presunción de inocencia en la vía administrativa sin necesidad de que tenga que reiterarse en vía contencioso-administrativa la actividad probatoria de cargo practicada en el expediente administrativo, pero no gozan de mayor relevancia que los demás medios de prueba admitidos en Derecho y, por ello, ni han de prevalecer necesariamente frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas, ni pueden impedir que el órgano judicial forme su convicción sobre la base de una valoración o apreciación razonada del conjunto de las pruebas practicadas (SSTC 76/1990, de 26 de abril, FJ 8, y 14/1997, de 28 de enero, FJ 7)».
Esto es precisamente lo que dice el artículo 77.5 de la LPAC: que los hechos constatados por funcionarios, debidamente formalizados en documento público, tienen valor probatorio. Nada más. Sin referencia alguna a equívocas presunciones sobre su certeza o veracidad.
En conclusión, la atribución de valor probatorio a las actas de los agentes de la autoridad y demás funcionarios está supeditada al cumplimiento de ciertos requisitos, tal y como se expone en el fundamento 2.º de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana n.º 782/2017, de 4 de octubre, ECLI:ES:TSJCV:2017:7430:
«(…) su contenido ha de reflejar hechos objetivos, presenciados in situ y constatados material y directamente por el funcionario interviniente, al margen de deducciones, opiniones, apreciaciones u otros juicios subjetivos (Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 1998, entre otras); resultando indispensable la ratificación del agente actuante si el expedientado niega o contradice los hechos denunciados (Sentencia del Alto Tribunal de 31 de julio de 2000), pues, de este modo, se convierte la denuncia en una indudable prueba testifical de cargo, aunque es preciso que la ratificación la efectúe el mismo agente que suscribe el acta y que, por tanto, presenció directamente los hechos».
Asimismo, resulta interesante la sentencia de la Audiencia Nacional, rec. 152/2019, de 22 de enero de 2020, ECLI:ES:AN:2020:350.
RESOLUCIÓN RELEVANTE
«Desde antiguo [entre otras muchas, STS de 25 de febrero de 1998 (Rec. 7107/1991)] ha venido reiterando el Tribunal Supremo que el contenido de las actas de inspección debe reflejar hechos objetivos, presenciados in situ y constatados, material y directamente, por el funcionario interviniente como resultado de su propia y personal observación, sin hacer constar deducciones, opiniones, apreciaciones, consecuencias, hipótesis o juicios de valor subjetivos. Más recientemente, el Alto Tribunal concretó que [entre otras muchas, en STS de 21 de julio de 2016 (Rec. Cas. para la Unificación de doctrina)] que las actas de la inspección "gozan de presunción de veracidad, fundada en la imparcialidad y especialización que, en principio debe reconocerse a los Inspectores actuantes, limitándose dicha presunción de certeza a atribuir a tales actas el carácter de prueba de cargo, dejando abierta la posibilidad de practicar la prueba en contrario, de modo que esta presunción de certeza desplaza la carga de la prueba al administrado, de suerte que es éste quien debe acreditar con las pruebas precisas que no se ajustan a la realidad los hechos descritos por la Inspección". Son, por tanto, hechos y no cualesquiera datos recogidos en el acta los que gozan de la presunción de certeza que la demandada ha hecho valer, en este caso, con indefensión para la expedientada (…)».